Сибирский государственный университет путей сообщения, Новосибирский государственный университет экономики и управления «НИНХ»
Отмена административного акта и законодательство об административных процедурах
К.В. Давыдов
Аннотация
отмена административный акт
В статье на основе анализа законодательства различных стран выделены основные элементы института отмены административных актов (определение системы административных актов, отмена которых может быть подчинена принципу охраны доверия; порядок отмены; пределы действия во времени решения об отмене административного акта; правовые последствия отмены; сроки). Показана специфика модели регулирования отмены административных актов в российском законодательстве. Обоснован вывод о необходимости ее корректировки, в первую очередь за счет более последовательного внедрения принципа охраны доверия.
Ключевые слова: административный акт, административная процедура, отмена административного акта, охрана доверия.
Abstract
Based on the analysis of the legislation of various countries, the article highlights the main elements of the institution of the abolition of administrative acts (the definition of a system of administrative acts, the cancellation of which can be subordinate to the principle of trust protection; the cancellation procedure; the time limits of the decision to cancel the administrative act; the legal cn consequences of the cancellation; limitations) The specificity of the regulatory model for the repeal of administrative acts in Russian legislation is shown. The conclusion that it is necessary to adjust it first of all due to more consistent implementation of the principle of trust protection is substantiated Key words: administrative act, administrative procedure, cancellation of an administrative act, trust protection
Как известно, регулирование института административных актов во многих странах осуществляется посредством законодательства об административных процедурах. Последнее охватывает широкий спектр вопросов: понятие, виды, требования к административным актам, юридическая сила, дефектность, действительность и недействительность, а также правила начала и прекращения действия форм управления1. При этом отмена административного акта - лишь один из способов прекращения его действия и утраты юридической силы О соотношении способов юридического прекращения действия административного акта и последствий использования способов см.: Яхин Ф.Ф. Действие административно-правовых актов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 20.. Однако именно здесь мы имеем дело с «насильственным» «умерщвлением» данного юридического факта. Поэтому феномен отмены можно отнести к одному из важных элементов «стандарта» правового регулирования института административных актов в законодательстве об административных процедурах.
Как правило, отмена имеет место в связи с определенной правовой оценкой изначально принятого административного акта (как вариант - через призму пройденных им процедур). Но из данного правила возможны исключения. Во-первых, оцениваться может не только изначальный акт, но и последующие действия адресата по его исполнению. И если, например, получившее какое-либо разрешение лицо в дальнейшем допускает нарушения режима исполнения предоставленного права, то соответствующее решение может быть признано недействительным Как справедливо отмечается в исследовательской литературе, в таких ситуациях административный акт не является дефектным. Основание для признания 161 его недействительным никак не связано с самим актом и предъявляемыми к нему требованиями. В данном случае признание административного акта недействительным является реакцией не на дефектность акта, а на негативные последствия противоправного поведения адресата этого акта, имевшего место уже после принятия самого решения (см.: Андреев Д.С. Дефектные административно-правовые акты: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 70).. Во-вторых, оценка административного акта может носить как правовой, так и иной характер (например, на предмет его целесообразности). Другое дело, что отмена правомерного акта ввиду исключительно лишь нецелесообразности допустима лишь для административных актов, не повлиявших на правовой статус граждан. Если же акт имеет внешние последствия для невластных лиц, его отмена в силу иррациональности возможна лишь в исключительных случаях Так, одним из оснований отмены правомерного благоприятного административного акта, согласно ч. 2 § 49 Закона ФРГ «Об административных процедурах» 1976 г., является ситуация, когда административный орган был бы вправе не издавать административный акт по фактам, возникшим позднее, и если сохранение акта в силе поставило бы под угрозу публичные интересы (см.: Сборник законов о административных процедурах. М., 2016. С. 152).. В-третьих, оценка первоначального административного акта может изменяться во времени в зависимости от внешних обстоятельств (в том числе корректировки законодательства). Решение, бывшее законным, обоснованным и целесообразным в момент его принятия, может внезапно изменить свою природу, что потребует, в свою очередь, реакции публичной администрации или суда.
Впрочем, по справедливому замечанию П. Квосты, «государственный акт, который можно менять, как заблагорассудится, был бы бессмысленным и бесполезным»5. Процедура отмены административного акта является «полем битвы» фундаментальных принципов законности и правовой стабильности (охраны доверия). Обе цели: максимального обеспечения правовой правильности государственных решений и гарантирования стабильности права - так или иначе находят свое отражение в законодательстве6. При этом наиболее ярко феномен охраны доверия преломляется именно через призму отмены административного акта.
Подчеркнем, что чрезмерно экспансивное толкование заслуживающего защиты доверия столь же вредоносно, сколь и полное его отрицание. Соответственно, самостоятельный интерес представляют обстоятельства, исключающие охрану доверия. Наиболее полно и академично таковые перечислены в ст. 67 Закона «Об административном производстве» Эстонской Республики 2001 г. (далее - ЗАП Эстонии 2001 г.) Евоста П. Значение и пределы законной силы административных актов в Австрии, или «удивительные последствия законной силы» // Ежегодник публичного права 2018: принципы административных процедур и административного судопроизводства. М., 2018. С. 128. См.: Там же. С. 133. См.: Сборник законов об административных процедурах. М., 2016. С. 419.. Во-первых, охрана доверия не распространяется на не вступившие в силу административные акты, а также на оспариваемые решения. Как справедливо отмечает по этому вопросу Л. Брокер, «отмена административного акта в ходе процедуры обжалования возможна и, как правило, возможна без проблем, поскольку в случае оспаривания административного акта в принципе не может быть сформировано достойное защиты доверие к его действенности... Аспекты защиты доверия, как правило, не играют роли ни в решении об удовлетворении жалобы, ни в решении об удовлетворении протеста» Брокер Л. Отмена административных актов в соответствии с немецким законодательством // Ежегодник публичного права 2016: административный акт. М., 2015. С. 198-199.. Во-вторых, лицо не может ссылаться на охрану доверия, если возможность отмены прямо предусмотрена законодательством или самим актом. Это ситуация хорошо знакома российскому административному праву (хотя бы на рассмотренном выше примере отмены решения ввиду нарушения его адресатом установленных требований). В-третьих, свобода апелляции к охране доверия резко сокращается в случае невыполнения дополнительных обязанностей условного административного акта (что, в сущности, является частным случаем предыдущей ситуации). Четвертое исключение охраны доверия имеет место, когда адресат административного акта, получивший какое-либо имущество, в том числе денежные средства, не использовал их по назначению (т. е. не использовал вообще или использовал вопреки цели акта). Пятое основание - «классическое» и связано с недобросовестностью выгодоприобретателя, который 162 знал либо должен был знать о противоправности административного акта или даже своими противоправными действиями (обманом, подкупом, угрозами и т. д.) добился принятия дефектного акта.
Анализ исследовательской литературы и зарубежного законодательства позволяет выделить также и некоторые иные факторы, существенно влияющие на объем и границы охраны доверия. Так, шестым обстоятельством следует считать возникновение у лица вреда в результате отмены (очевидно, благоприятного для него) решения. В правовых системах, трактующих благоприятность ограничительно (как отмену уже существующих прав, а не возможных приобретений в будущем), охрана доверия возникает лишь, когда адресату отмененного акта наносится реальный ущерб Как отмечается некоторыми авторами, «доверие лица подлежит защите лишь тогда, когда оно привело к реальным последствиям... Лишь моральный удар в виде неполучения ожидаемых льгот не является достаточным правомер-ным ожиданием... При признании административного акта недействительным хотя и следует учитывать ожидание лица, но только лишь надежда не является еще обстоятельством, исключающим признание акта недействительным» (см.: Руководство по административному производству / А. Аэдмаа [и др.]. Тарту, 2004. С. 478).. Думается, при более широком подходе к благоприятности административных решений охрану доверия можно распространять и на не полученную в будущем выгоду (конечно, при возможности ее конкретизации). Седьмой момент связан с конфликтами интересов адресата административного акта с третьими лицами. Как подчеркивается в ст. 63 Закона «Об основах администрирования и административном производстве» Республики Армения 2004 г., неправомерный административный акт не может быть признан недействительным, если адресат акта вправе доверять действию этого акта и его действие не может причинить ущерб правам или охраняемым законом интересам какого-либо лица, а также государству или какой-либо общине. Логично предположить, что «наложение» административного решения на права иных лиц может ослабить позицию того адресата, которому оно выгодно. Наконец, восьмое обстоятельство связано с дискреционным характером оценки всех аспектов охраны доверия. Здесь нет заранее непоколебимых правил. Однако при этом следует помнить о том, что интерес частного лица, который он пытается защитить принципом правовой стабильности, должен быть не только правомерным и добросовестным, но и существенным как для него самого, так и для общественности в целом. В ст. 67 ЗАП Эстонии 2001 г. справедливо подчеркивается: «Административный акт не должен быть признан недействительным во вред лицу, если лицо, веря в то, что административный акт останется в силе... изменило... свой уклад жизни, и его интерес, связанный с сохранением административным актом силы, перевешивает публичный интерес, связанный с признанием административного акта недействительным» Сборник законов об административных процедурах. М., 2016. С. 419..
В качестве следующего этапа анализа предлагаем выделить пять основных элементов правового механизма отмены административных актов, тесно связанных с охраной доверия: первый -- определение системы актов, отмена которых может быть подчинена принципу правовой стабильности. Охрана доверия актуальна лишь при отмене индивидуальных административных актов; судебные и нормативные акты таковой не охватываются, по крайней мере, в аналогичном объеме Как подчеркивал Ж. Ведель, «регламентарные акты могут быть отменены или изменены в любой момент, так как, если эти акты в определенных случаях наделяют правами в прошлом, они никогда не наделяют правами на будущее. Администрация не может даже взять обязательство на будущее сохранить регламент в силе» (.Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 149). Добавим: наоборот, на индивидуальные административные акты, принятые на основе отмененных впоследствии нормативных актов, принцип охраны доверия должен распространяться.. Второй аспект -- это порядок отмены. Как правило, административные акты могут быть отменены как самой публичной администрацией, так и судами. Однако некоторые законодатели устанавливают более строгие правила. Например, законодательство Парагвая исходит из того, что благоприятное для граждан (организаций) административное решение может быть отменено исключительно в результате судебного обжалования Codification of Administrative Procedure, J.-B Auby (ed.). Bruylant, 2014. P. 28.. Возможна и смешанная модель, когда по общему правилу административные акты могут быть отменены как в судебном, так и в административном порядке, однако часть решений обладает повышенной устойчивостью и подчиняется только судебному контролю. Данная конструкция хорошо знакома постсоветским странам, включая российского законодателя. Так, согласно ст. 57 Закона «Об основах административной деятельности и административных процедурах» Киргизии 2015 г., административный акт не отменяется принявшим этот акт административным органом или его вышестоящим органом, если отмена административного акта может повлечь изъятие имущества помимо воли собственника; в этом случае административный акт признается недействительным в судебном порядке. Третий важный вопрос связан с правилами действия во времени нового административного акта, отменяющего прежнее решение; будет ли он распространяться только на будущее или может действовать с обратной силой. Интенсивность такого юридического проникновения зависит от многих факторов, но в первую очередь -- от специфики содержания таких актов и в некоторой степени от добросовестности адресатов. Четвертый момент связан с правовыми последствиями отмены (как вариант -- корректировки) акта, в том числе возможностью возмещения ущерба. Некоторые правовые системы распространяют на соответствующие отношения нормы гражданского законодательства, в том числе о неосновательном обогащении. Однако, на наш взгляд, столь прямые отсылки носят спорный характер в ситуации добросовестности невластных 164 субъектов. Наконец, пятый элемент института отмены связан со сроками. Естественно, что чем они длиннее, тем дольше сохраняется правовая неопределенность. Поэтому, как правило, сроки обжалования (пересмотра) являются сравнительно сжатыми. Согласно § 48 Закона «Об административных процедурах» ФРГ 1976 г. (далее -- ЗАП ФРГ 1976 г.), публичная администрация может отменить административный акт в течение года с момента ознакомления административного органа с фактами и обстоятельствами, которые оправдывают отмену акта; согласно ст. 86 Административно-процессуального закона Латвии 2001 г. отмена административного акта допускается в течение трех месяцев со дня, когда учреждение узнало о возможности его отмены, но не позднее года со дня его вступления в силу. Однако в некоторых правовых системах можно встретить аномально длинные сроки. Так, законодательство Греции допускает отмену незаконных благоприятных индивидуальных актов в течение пяти лет с момента их принятия Это странное на первый взгляд правило было введено еще в 1968 г. во время правления военной хунты, однако, несмотря на обоснованную критику, до сих пор не отменено (подробнее по этому вопросу см.: Кареклас С. «Помехи в механизме функций» администрации: дефектный/противозаконный административный акт, его контроль // Ежегодник публичного права 2016 : административный акт. М., 2015. С. 215-216).; в ст. 156 Кодекса «Об административной процедуре» Польши 1960 г. (далее - ЗАП Польши 1960 г.) устанавливается и вовсе рекордный десятилетний срок для отмены дефектных административных актов URL: https://www.asylumlawdatabase.eu/sites/default/files/aldfiles/EN%20-%20Code%20of%20Administrative%20procedures%20Poland%20.pdf (дата обращения: 05.09.2018)..