Статья: Отмена административного акта и законодательство об административных процедурах

Наибольшую сложность и значимость представляют два первых элемента института отмены административных актов, особенно в части определения критериев действия принципа охраны доверия. Исторически первым и наиболее очевидным является критерий соответствия законодательству. Логично, что законные административные акты должны обладать большей устойчивостью, в то время как незаконные управленческие решения самой своей природой тяготеют к обжалованию и отмене. Примечательно, что данный подход (отмена административных актов именно в связи с незаконностью безотносительно иных аспектов их содержания) получил свое закрепление в том числе в старейшей модели правового регулирования административных процедур -- австрийской. Как пишет П. Квоста, «австрийская система... оценивается как концепция, делающая упор на законную силу акта, что, кстати, нашло свое отражение также в других бывших государствах -- членах Австро-Венгерской монархии, а именно в Венгрии, Чехии, Польше и в частях бывшей Югославии» Квоста 77. Указ. соч. С. 136.. Однако такая концепция представляется несколько упрощенной (если не примитивной) на фоне более удачного хода германского законодателя, связавшего условия и порядок отмены административных актов не только с критерием правомерности, но и такой важной характеристикой их содержания, как благоприятность или неблагоприятность для адресата Примечательно, что данный прием не вызывает восторга у вышеназванного исследователя: «В сравнении с положениями австрийского законодательства об административных процедурах немецкий закон об административных процедурах содержит еще несколько других составов, допускающих нарушение законной силы административного акта: в этом смысле немецкий законодатель, обеспечивая равновесие между правовой стабильностью и стабильностью права в вопросе законной силы административного акта, -- в сравнении с австрийским законода-телем - в нюансах «утяжелил» чашу весов в пользу правовой стабильности (и тем самым в ущерб стабильности права и защиты доверия)» (Евоста П. Указ. соч. С. 136). Соглашаясь с посылками, полагаем ошибочным вывод указанного автора: углубленная дифференциация оснований отмены административных актов как раз в большей степени «работает» на принцип охраны доверия.. Германскую систему можно представить в виде следующей двухмерной схемы (таблица).

Таблица 1. Юридическая устойчивость административных актов

Нетрудно заметить, что в рамках данной парадигмы максимальной устойчивостью обладают законные благоприятные административные акты; наименее юридически жизнеспособны незаконные неблагоприятные решения; незаконные благоприятные и законные неблагоприятные акты являются промежуточными феноменами и, как следствие, находятся примерно на одном уровне оспоримости Впрочем, как представляется, законные неблагоприятные административные акты все же несколько «устойчивее» незаконных благоприятных. Так, согласно ч. 1 § 49 ЗАП ФРГ 1976 г. первые могут быть отменены, кроме случаев, когда административные акты аналогичного содержания должны были бы быть приняты вновь (либо отмена не допускается по иным причинам).. Указанная схема позволяет классифицировать и более тонкие нюансы отмены административных решений. Например, охраной доверия охватываются только благоприятные административные акты (как незаконные, так и законные). В случае с незаконными благоприятными административными актами может иметь юридическое значение добросовестность адресата Интересное судебное решение ФАС ФРГ 2014 г. об отмене пособия для производителя картофеля приведено в следующей работе: Дериг X. Возникновение законодательства об административных процедурах, его кодификация, а также примеры из недавней судебной практики Германии // Ежегодник публичного права 2015 : административный процесс. М., 2015. С. 366-367.; в законных актах адресат презюмируется добросовестным. Применительно к незаконному неблагоприятному акту возможная недобросовестность адресата блекнет на фоне тотальной юридической аномалии управленческого решения, которое само может быть рассмотрено в качестве аналога публично-правовой шиканы. Наконец, из расставленных акцентов логически следует темпоральное правило: лишь отмена незаконных неблагоприятных актов возможна с обратной силой без специальных ограничений; отмена иных категорий административных актов осуществляется преимущественно на будущие отношения Впрочем, здесь тоже допустимы исключения. Так, согласно § 48, 49 ЗАП ФРГ 1976 г. возможна отмена с обратной силой незаконного благоприятного административного акта при недобросовестности его адресата, а также отмена законного благоприятного акта, если последний носил условный характер либо предоставлял не использованное по назначению имущество..

Представленная модель, основанная на сочетании двух разноприродных классификационных диад, позволила германской правовой системе прийти к неожиданным и нетривиальным выводам. Одним из таких открытий стала непривычная для публичного права идея сохранения юридической силы за незаконными актами. Сразу оговоримся: отказ в отмене незаконного административного акта хорошо знаком административному праву в ситуации, когда таковой является вынужденным решением, принимаемым в силу закона, при сведении усмотрения публичной администрации к нулю. Ярким примером здесь может служить невозможность отмены акта ввиду истечения пресекательного срока обжалования (пересмотра). Сохранение юридического бытия незаконного административного акта как усмотренческое полномочие публичной администрации -- совсем другой случай, пожалуй, более характерный для частного права Согласно введенному федеральным законом 2013 г. и. 4 ст. 167 ГК РФ, суд вправе не применять последствия недействительности сделки, если их примене-ние будет противоречить основам правопорядка или нравственности.. Как отмечается в германской литературе, «существование и противоправных административных актов может быть защищено; и на противоправные административные акты можно при определенных обстоятельствах положиться. Это не само собой разумеющееся положение; скорее сама собой подразумевалась отмена противоправных административных актов. Еще в 1973 г., в последнем издании своего учебника по общему административному праву Форстхофф писал, что обязанность ведомства отменить противоправный административный акт является общепризнанной. Однако в конечном итоге ЗАП ФРГ 1976 г. в § 48 закрепил иную максиму, легализовав охрану доверия contra legem (вопреки закону) См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву : учеб, пособие : пер. с нем. М., 2000. С. 287.. При этом германская модель и по данному вопросу в значительной мере основана на дискреции: «автоматическая» отмена (как и оставление в силе) той или иной категории незаконных административных актов, даже незаконных неблагоприятных решений, может быть расценена как ошибка усмотрения См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Указ. соч. С. 293-294, 307-309.. Любопытно, что некоторые законодатели еще более «рельефно» закрепили эту новаторскую, хотя в чем-то и небесспорную логику. Так, согласно ст. 156 ЗАП Польши 1960 г., отмена административных актов, содержащих существенные дефекты (т. е., по сути, ничтожных решений), невозможна, во-первых, по истечении 10 лет со дня их принятия, а во-вторых, в ситуации, если решение об отмене будет иметь «необратимые юридические последствия». В последних двух случаях, согласно ст. 158 упомянутого закона, орган публичной администрации ограничивается подтверждением того, что оспариваемое решение нарушает закон и указывает обстоятельства, из-за которых он не может принять решение о признании документа недействительным.

Отмена правомерного административного акта (как неблагоприятного, так и в еще большей степени благоприятного) - прямой и смелый вызов одновременно как принципу законности, так и правовой стабильности. Одним из теоретических оснований указанного полномочия публичной администрации служит то, что здесь имеет место оценка не самого административного акта (он законен и, бесспорно, действителен в момент своего принятия), но, как правило, последующих действий его адресата (например, неисполнение каких-либо требований условных актов) или наступление иных, не зависящих от участников процедуры обстоятельств (в том числе изменение законодательства) Примечательно, что германское законодательство в отличие от более прагматичных подходов (см., например, ст. 66 ЗАП Эстонии 2001 г.), по нашему мнению, «перестаралось» с дискрецией при отмене благоприятных правомерных административных актов: в § 49 ЗАП ФРГ 1976 г. предусмотрено такое основание, как причинение вреда «общему благу». Впрочем, по замечанию германских исследователей, данная норма является «мертвой» (см.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Указ. соч. С. 296). Полагаем, это один из примеров чрезмерного увлечения административным усмотрением со стороны германской правовой системы, который вряд ли стоит тиражировать российскому административному праву..

Отдельного упоминания заслуживает отмена административных актов «двойного действия» (благоприятных для одних адресатов и одновременно обременительных для других). Общепризнанной является следующая максима: «Административные акты с подобным действием следует всегда рассматривать как благоприятствующие административные акты, так как особая защита доверия благоприобретателя не может быть ^ принесена в жертву интересам обремененного третьего лица из-за осложнений процедуры отмены...» Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Указ. соч. С. 285. Данное правило закреплено, например, в ст. 64 ЗАП Эстонии 2001 г.. Другое дело, что характер правового интереса, степень его выраженности и недвусмысленности может пониматься по-разному Пример весьма широкого понимания, заслуживающего учета интереса, можно найти в следующей работе: Руководство по административному производству / А. Аэдмаа [и др.]. С. 84 и др.. Наконец, напомним: отмена административного акта подразумевает принятие нового административного решения в рамках самостоятельной процедуры, подчиняющейся всем основным правилам и, конечно, принципам.

Российское административное законодательство предусматривает сравнительно примитивную модель отмены административных актов, для которой характерны следующие особенности. Во-первых, лоскутное и поверхностное законодательное регулирование. Так, в ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Рос. газета. 2003. 8 окт. закрепляется формально не обставленное никакими ограничениями полномочие органов местного самоуправления по отмене муниципальных правовых актов. Впрочем, иллюзия всесилия публичной администрации несколько корректируется судебной практикой, подчеркивающей недопустимость реализации указанного полномочия в зависимости исключительно от усмотрения См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2017 г. Nq 3094-0; решение Красноярского УФАС России от 21 сентября 2017 г. по делу Nq 69-15-17. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».. Во-вторых, основаниями отмены административных актов является лишь их противоправность (как вариант -- противоправность дальнейших действий адресатов, также корректировка законодательства). В-третьих, ввиду зачаточного развития принципа охраны доверия благоприятные незаконные административные акты по общему правилу не защищаются. В-четвертых, основным правовым последствием установления правовой дефектности административного акта является их отмена; реформационные полномочия публичной администрации практически не развиты Подробнее по данному вопросу см.: Андреев Д.С. Указ. соч. С. 173-176.. Вместе с тем, признавая административный акт незаконным, суды не всегда стремятся к восстановлению первоначального положения (например, в ситуации незаконного изъятия земельных участков для строительства объектов инфраструктуры), часто ограничиваясь денежным возмещением имущественного вреда См., например, п. 4 Обзора судебной практики по делам, связанным с изъ-ятием для государственных и муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта : утв. Президиумом Верховного Суда РФ 10 де-кабря 2015 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».. Пятой особенностью (и одновременно -- своеобразной гарантией) можно признать правило о недопустимости отмены во внесудебном порядке ряда незаконных позитивных административных актов, существенным образом корректирующих правовой статус граждан (организаций). Так, согласно ст. 51 ГК РФ, ст. 25 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» Рос. газета. 2001. 10 авг. признание регистрации юридического лица недействительной в связи с допущенными грубыми и неустранимыми нарушениями закона возможно исключительно в судебном порядке. Еще одним примером могут служить правила ст. 20 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» Рос. газета. 2011. 6 мая. в части аннулирования лицензии только по решению суда (при том, что решение о приостановлении лицензии принимается административным органом самостоятельно). Указанная практика находит поддержку в отечественной науке. По этому поводу Ю.Н. Старилов пишет: «На наш взгляд, акты управления, которые установили административно-правовой статус лица (и если этот статус уже осуществляется), должны действовать до признания их незаконными полностью или частично судом. Такое положение во многом дисциплинирует и органы исполнительной власти...» Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. T. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 296.. Наконец, шестой момент связан с тем, что по общему правилу акт об отмене административного решения действует без обратной силы См.: Андреев Д.С. Указ. соч. С. 160-161..

Что-то из вышеуказанного вполне может быть отнесено к «национальному российскому юридическому колориту» (как, например, отмена некоторых благоприятных административных актов в судебном порядке), что-то вполне укладывается в зарубежные традиции (ограничения обратной силы решения об отмене административного акта). Однако главный пробел российского законодательства по вопросу отмены административных актов заключается в ориентации исключительно на фактор правомерности при игнорировании специфики содержания отменяемого административного акта (когда благоприятный акт приравнивается к негативному). Российская правовая система должна воспринять идею распространения охраны доверия также и на незаконные благоприятные административные акты (конечно, при условии добросовестности их адресатов), что, в свою очередь, должно найти отражение в будущем российском законодательстве об административных процедурах.