Положение московских пригородов в начале XX века и проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления
Павел Владимирович Галкин, к.и.н., доцент Кафедра муниципального управления и социального сервиса Московский государственный областной социально-гуманитарный институт
Аннотация
В статье рассматриваются проблемы финансирования местного хозяйства подмосковных пригородов в начале XX века. Анализируется характер взаимодействий земских и городских органов самоуправления в области образования, санитарии и противопожарных мероприятий. Особое внимание уделяется проекту передачи пригородов из ведения земства под управление городских учреждений. Реализовать намеченное не получилось из-за бюрократического подхода к принятию решения и сокращения доходной части бюджетов органов местного самоуправления в условиях Первой мировой войны.
Ключевые слова и фразы: пригороды; земство; городское общественное управление.
Abstract
The author considers the problems of financing Moscow suburbs at the beginning of the XXth century, analyzes the character of the interactions of zemstvo and municipal local government institutions in the sphere of education, sanitation and fire precaution measures and pays special attention to the project of suburbs transfer from zemstvo under municipal institutions command. All this couldn't be realized due to the bureaucratic approach to decision making and the reduction of the revenue of the budgets of local government institutions under the conditions of the First World War.
Key words and phrases: suburbs; zemstvo; municipal public management.
финансирование пригород земство самоуправление
Территория, непосредственно примыкавшая к границе г. Москвы, всегда имела ряд отличий от других сельских поселений. Здесь снимали жилье работники городских фабрик, в летний период отдыхали коренные москвичи, эти земли обеспечивали функционирование муниципальных предприятий (водопровод, канализация, пути сообщения). На рубеже веков применительно к приграничным районам в документации органов самоуправления вводится понятие «пригороды». Дополнительные сложности с обеспечением санитарных норм и благоустройством этих местностей побуждали земских деятелей искать новые формы работы, позволявшие привлекать к решению таких задач местное население.
Первая попытка придать особый статус пригородам была предпринята в 1901 г., когда по поручению уездного земского собрания гласным С.И. Анофриевым был выработан проект Положения об организации в пригородах административных единиц с правом самообложения. Предложения гласного фактически оказались аналогом мелкой земской единицы. Общественное управление в пригородах и «дачных колониях» планировалось наделить широких кругом полномочий, начиная с традиционных земских функций по развитию образования и здравоохранения и заканчивая организацией противопожарных мероприятий и благоустройством местности. Рабочими органами должны были стать общее собрание гласных в количестве 21 человека, процедура выборов которых во многом напоминала земские избирательные нормы, и управа поселения в составе председателя и трех членов. Общественному управлению планировалось предоставить право приобретать и отчуждать имущества, заключать договоры, вступать в обязательства, «вчинять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам, с соблюдением правил, установленных для казенных установлений» [1, с. 4].
За губернатором признавалось право надзора за правильностью и законностью действий нового общественного управления. Однако в процессе обсуждения проекта на заседании земского собрания гласные указали на «несоответствие некоторых его мест с духом земских учреждений и с характером потребностей тех местностей, для которых он предназначен» (Н.А. Каблуков), на «противоречие некоторых мест из проекта С.И. Анофриева с основными началами Положения о земских учреждениях» (Н.Ф. Михайлов), на «неопределенность отношений между исполнительным органом проектируемой им мелкой единицы и уездной земской управы, могущую привести к затруднениям и на практике» (С.К. Говоров) [3, с. 10-12]. Итогом дискуссии стало выступление председателя управы Н.Ф. Рихтера, который объяснил, что управа нашла обсуждаемый проект неприемлемым для мелкой земской единицы, и поскольку на последнюю возлагались особые надежды, земцы сосредоточили внимание именно на этом направлении, а проект С.И. Анофриева оказалась невостребованным.
В последующие годы со стороны земства неоднократно предпринимались попытки перейти в плоскость практического взаимодействия с городскими общественными учреждениями по вопросам пригородов, но все они оказались безрезультатны. По ходатайствам жителей пригородов уездное собрание возбуждало вопрос о присоединении их к городскому водопроводу, о субсидиях от города пригородным попечительствам о бедных и т.п. Представители городского управления тоже не оставались в долгу и находили весьма весомые доводы, доказывающие неправомерность и даже абсурдность земских предложений по софинансированию тех или иных направлений местного земского пригородного хозяйства. В ответах, подготовленных на анкету Главного управления по делам местного хозяйства, городские деятели отмечали, что жители пригородов уже давно обходятся городскому бюджету «в копеечку».
Так, по данным на начало 1908/1909 учебного года в городские школы было принято 1833 ученика из пригородных селений, а общий объем затрат на их годичное обучение оценивался в 80,6 тыс. рублей. Кроме того, в документе указывалось на систематическое участие городского санитарного персонала в борьбе с эпидемиями пригородного населения, а также постоянные обращения крестьян в городские больницы и амбулатории. Другим затратным для городского бюджета направлением оказалась борьба с пожарами, на которую выезжали городские «паровые машины». Общая сумма расходов по данному направлению оценивалась городскими деятелями в 66,7 тыс. рублей. Городская дума даже обращалась в губернское земство с предложением компенсировать расходы на проведение противопожарных мероприятий, а получив отказ, ходатайствовала перед московским градоначальником о прекращении выездов городских пожарных команд на тушение пожаров в уезде, за исключением тех случаев, когда они угрожают городским строениям. Однако ходатайство не было удовлетворено, и практика тушения пригородных пожаров с применением городских «паровых машин» сохранилась [7, д. 1811, л. 126 - 126 об.].
Наиболее насущной потребностью пригородов являлись совместные мероприятия по санитарии и организации медицинской помощи. Разработка этого вопроса активно велась в 1910 г., и тогда же выяснилась диаметральная противоположность взглядов на данную проблему. Земцы призывали городских деятелей к активизации совместных усилий, а городские врачи полагали, что нецелесообразно «…создавать для части населения нечто особенное, очень сложное, требующее больших затрат, притом создавать на время, не говоря о том, что такая специальная организация всецело удовлетворять население окраин и пригородов не будет». Временным такое состояние считалось по причине скорого присоединения большинства пригородных земель. «Следовательно, рано или поздно, - рассуждал городской врач В. П. Успенский, - с присоединением к городу пригородов, в исключительное веление и содержание городского управления перейдет и вся созданная для пригородно-окраинного кольца специальная медицинская организация. Что оно с ней тогда будет делать? Поддерживать ее в интересах сравнительно небольшой части городского населения и иметь на одной и той же территории две различные организации… Или городскому управлению придется все уничтожить, закрыть и перенести все созданные учреждения к новым границам нового пригородно-окраинного кольца?» [4, с. 81]. Подобная постановка вопросов в очередной раз убеждала земских деятелей в нежелании Московского городского управления идти навстречу стремлениям и запросам пригородов.
Однако утверждать, что городские деятели совсем не понимали очевидных перспектив развития пригородов, было бы неверно. В той части, которая касалась развития городской структуры, рассуждения городских гласных были вполне созвучны земским представлениям. Так, в материалах совещания финансовой и железнодорожной комиссий, намечавших строительство трамвайных линий в пригородах, отмечалось: «С вопросом о постройке новых линий за городской чертой связан общий первостепенной важности вопрос о распределении московского населения по территории города и пригородов. Часть московского городского населения под влиянием дороговизны квартир переселяется за город и освобождается таким образом от городских налогов. С другой стороны, рост пригородов вызывает значительные расходы на городские сооружения (например, по прокладке путей сообщения, газовых, водопроводных и канализационных труб) и на больничную, санитарную и т.п. помощь тому же населению» [Там же, с. 83].
Последняя мысль очень импонировала земским деятелям, потому что она позволяла сделать важный и нужный вывод о том, что «расходы города на пригороды или в связи с пригородами неизбежны; необходима, значит, соответствующая компенсация этих расходов. Отсюда сам собой вытекает вывод о своевременности присоединения пригородов к городу». При этом подходы городского управления к расширению муниципальной территории путем присоединения отдельных, наиболее доходных, пригородов - Даниловской слободы, Марьиной Рощи, с. Богородского - вызывал со стороны земства последовательную критику. В качестве аргументов против такого подхода назывались рост цен на жилье во вновь присоединяемых местах и, как следствие, отток малообеспеченного населения в смежные пригородные районы. Одновременно в качестве отрицательных последствий отмечались уменьшение земских доходов и сокращение в связи с этим расходов на благоустройство пригородов.
В целом расширение городской территории за счет пригородных земель, активно проводившееся на рубеже веков, также критиковалось земством, а политика городского самоуправления называлась недальновидным эгоизмом, поскольку решающим моментом при присоединении был вопрос о том, покроет ли сбор с пригородной недвижимости городские расходы на пригородное население. В результате это привело к неравномерности развития территорий: «…в некоторых местах пригородная территория или разрывается на самостоятельные куски, или приобретает невыгодную для комплекса конфигурацию от врезывающихся в нее клиньев муниципальной территории, присоединенных к городу при высочайшем утверждении городской черты» [5, с. 11], - отмечалось в докладе уездной управы. В качестве примера приводился завод Гужона, территория которого оказалась окружена муниципальными землями, а также ряд обособленных поселков у городской черты (Воробьевы Горы, отдельные местности Ново-Андроньевского и Симоновского участков). Единственным выходом для последующего развития таких территорий, по мысли земцев, могло стать только присоединение их к городской территории.
Для комплексного рассмотрения проблемы в декабре 1912 г. земцы создали особую комиссию, которая в качестве выхода из сложного положения пригородов вновь предложила вернуться к организации в пригородах самостоятельных поселковых единиц. Вопрос этот был передан на рассмотрение в статистическое отделение уездной управы. Его специалисты, проанализировав разнообразные сведения о состоянии пригородов, пришли к выводу, что введение поселкового самоуправления также не позволит улучшить их положения, т.к. не создаст новых источников доходов. В качестве выхода из этой ситуации предлагалось рассмотреть варианты материальной поддержки пригородов со стороны общественного управления г. Москвы с осуществлением ее либо через уездное, либо через губернское земство. При этом возможность слияния города с пригородами не отрицалась полностью, но статистиками назывались два необходимых условия: «…а) должно слиться с городом все пригородное кольцо, а не только избранные сегменты его; б) при слиянии должна быть сохранена за пригородами некоторая автономия в роде того расчленения элементов «большого города», с каким мы встретились в Лондоне, НьюЙорке, отчасти в Вене. В противном случае, несмотря на всю предпочтительность слияния перед частичным объединением и согласованием отдельных функций муниципальной деятельности, возможно допустить, что пригородам при условии введения поселкового самоуправления окажется даже выгоднее временно остаться в уезде» [4, с. 85].
На основе материалов, подготовленных статистическим отделением, уездная управа составила обширный аналитический доклад, в котором площадь пригородов определялась в 12,3 млн кв. сажен, а численность населения в 205,3 тыс. человек. Однако выяснение потенциальных источников доходов и направлений расходов, а также сопоставление с районами г. Москвы привели земцев к заключению о невысокой бюджетной устойчивости пригородов. Поэтому перспективы создания самоуправляющихся единиц рисовались земцами исключительно в мрачных тонах: «…уже с первых шагов самостоятельной муниципальной жизни перед пригородами развертывается перспектива затяжного финансового кризиса, с одной стороны, застоя муниципального хозяйства, с другой…» [5, с. 26].
В поисках оптимального варианта решения проблемы члены уездной управы последовательно рассмотрели несколько направлений возможного объединения. Кооперация внутри пригородов представлялась им целесообразной лишь в отдельных случаях (совместное приобретение необходимого оборудования, приглашение специалистов), но проведению более крупных инфраструктурных проектов, по мысли земцев, препятствовала конфигурация пригородного кольца. В отношении внутриуездной кооперации отмечалось противоречие «чисто-городских запросов» пригородного населения и ориентированного на потребности крестьян земского хозяйства. «Остается, наконец, последняя возможность полной или частичной совместной муниципальной деятельности пригородов и города», - говорилось в докладе управы [Там же, с. 69]. Представляя на рассмотрение земского собрания эти размышления, члены уездной управы подчеркивали, что в полной мере осознают радикализм своих предложений, а потому, стараясь смягчить общее впечатление, уточняли, что под формулой «объединение муниципального хозяйства города и пригородов» следует понимать не разрешение вопроса, а лишь направление или программу дальнейшей работы.
В результате обсуждения гласными 16 января 1914 г. было принято несколько постановлений. Земской управе поручалось «войти в соглашение» с Московской городской управой для «дальнейшей совместной разработки вопроса о мероприятиях по устройству пригородов». Одновременно предлагалось выяснить позицию Московского губернского земства и других земств, «заинтересованных в деле устройства хозяйства в пригородах» [2, с. 5-6]. Управе также предлагалось произвести опрос населения пригородов о желательности присоединения их к городу. По последнему поручению работа затормозилась уже в августе 1914 г., когда были выработаны бланки опросной карточки, но, учитывая условия военного времени, применять их на практике не пришлось. Также с началом войны прекратилась переписка с другими земствами. И только главная линия взаимоотношений с городским управлением имела более последовательное продолжение.