Материал: Понятие и правовая защита национальных меньшинств в современном конституционном праве

Эти акты российского законодательства предусматривают достаточно широкий круг коллективных (этнических) прав коренных малочисленных народов, но не признают наличие прав этих этнических групп на политическое самоопределение и ограничивают права их коллективной собственности на территориях традиционного проживания и природопользования. Правовая доктрина РФ для признания этноса коренным народом, кроме факторов автохтонности и историчности, выдвигает критерий численности, по которому коренным народом может быть признан только немногочисленный народ, количество представителей которого не превышает 50000 человек, и критерий сохранения традиционного образа жизни.

Такие условия не дают возможности ряде этнических групп РФ получить статус коренных народов - в случаях превышения их численности или отказа от традиционного образа жизни в условиях урбанизации. Поэтому, в частности, ни крымские татары, ни караимы не могут получить статус коренных малочисленных народов от оккупационной власти РФ и пользоваться им для защиты собственных коллективных прав и интересов.

Право государства определять, какая этническая группа является коренным народом вообще неоднозначно (ведь это граничит с ограничением права на осознание), но это право никак не может включать возможность отмены такого признания через определенные субъективные факторы.

Официальной "неправительственной" организацией, сегодня объединяет коренные малочисленные народы РФ, является Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Эта Ассоциация фактически является инструментом воздействия власти РФ как на сами коренные народы РФ, так и на международные структуры, образованные по проблематике коренных народов. Несмотря на активное участие России в международных организациях системы ООН по вопросам коренных народов, это государство не использует нормы международных актов для урегулирования этой проблемы и не присоединилась к Декларации прав коренных народов

Естественно, что меры по защите прав коренных малочисленных народов, содержащиеся как в федеральных законах, так и в законах ряда субъектов Российской Федерации, решают только незначительную часть объективно существующих проблем.

2.3. Обеспечение представительства национальных меньшинств и коренных народов

В период до 2004 года в России были опробованы всего лишь одна модели публичного представительства традиционных этнических меньшинств на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации и одна - на уровне представительных органов муниципальных образований.

Первая "региональная" модель была реализована в Якутии. Здесь формировались одномандатные избирательные округа в местах компактного проживания коренных народов (эвенков), так что из 70 депутатов Законодательного Собрания 12 депутатов гарантированно представляли именно их. Новые правила регулирования численности региональных парламентов поспособствовали их уменьшению в некоторых республиках, в том числе и в Якутии; избирательные округа стали крупнее, сформировать их в местах компактного проживания коренных народов стало невозможно.

Вторая модель, модель представительства коренных малочисленных народов в форме местных национальных советов (как элемента этнического самоуправления), также возникла в начале 90-х годов и сохраняется по сей день в Бурятии, Приморском крае, Республике Саха (Якутии). Но она может быть реализована лишь на территориях компактного проживания таких меньшинств.

Как видим, в полиэтничных субъектах РФ формировались институты, рекомендованные ОБСЕ. Но важно подчеркнуть и отличия: не было проведено разграничение между юридическими формами представительства "старых" этнических меньшинств, не относящихся к аборигенам, и представительством аборигенов; законодательство о выборах и политических партиях в России было (и остается) таково, что делает невозможным участие в выборах общественных объединений (в том числе партий), образованных по этническому признаку. В сочетании с запретом этнических цензов это делало парламентское представительство традиционных этнических меньшинств неэффективным. Замечу, что попытка законодателя Ненецкого автономного округа в начале 2000-х годов создать именно этнотерриториальные округа (как более эффективные с точки зрения обеспечения интересов коренных народов), была пресечена решениями федеральных судов. Поэтому исчезновение в 2004 году нормы Федерального закона о квоте представительства коренных народов в законодательном органе субъекта Федерации было логичным и ожидаемы.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации видны два конкурирующих способа обеспечить представительство и защиту интересов традиционных этнических меньшинств, причем адресованы оба способа преимущественно коренным народам. Иные традиционные этнические меньшинства своего представительства лишены. Первый способ реализуется посредством всех форм внепарламентского представительства коренных народов, а также институтов гражданского соучастия в осуществлении полномочий публичной власти. Таковы этнические общественные советы, наделенные правами участия в выработке публично-властных решений (например, Ассоциация ненецкого народа Ясавэй в Ненецком автономном округе и аналогичная Ассоциация коренных малочисленных народов в Амурской области; консультанты по вопросам коренных малочисленных народов в Законодательном собрании и в Правительстве этой же области и др.)

Второй способ обеспечения представительства коренных народов связан с попыткой освоить скандинавский опыт и сформировать особые органы публичного представительства, аналогичные саамским парламентам.

Совет по межнациональным отношениям при президенте РФ и советы по межнациональным отношениям при губернаторах готовят предложения по определению и развитию приоритетных направлений государственной национальной политики, обеспечивает взаимодействие различных органов государственной власти и общественных объединений в сфере ее реализации; проводит экспертизу законодательных норм, затрагивающих вопросы национальной и миграционной политики.

В начале 2006 г. была создана Общественная палата Российской Федерации, как коллегиальный орган общественных организаций, обеспечивающий диалог и взаимодействие институтов гражданского общества с органами государственной власти. Общественная палата с момента своего формирования уделяет значительное внимание вопросам межнациональных отношений и защиты прав национальных меньшинств.

Комиссиями Общественной палаты Российской Федерации ведется активная работа по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере межнациональных отношений, выявлению и урегулированию конфликтных ситуаций, противодействию различным формам этнического экстремизма и терроризма.

национальный меньшинство коренной народ

2.4 Специальные институты по защите прав национальных меньшинств и коренных народов

Проблема регулирования и защиты прав национальных меньшинств в РФ имеет конституционное значение. Согласно статье 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языковой принадлежности .

Еще одной гарантией равенства граждан независимо от их национальной принадлежности стала норма, установленная в ст. 26 Конституции, согласно которой каждый имеет право определять и указывать свою национальную принадлежность, и никто не может быть принужден к ее определению. Из этого следует, что национальная принадлежность человека не может влиять на принадлежность ему прав и свобод, в том числе и на такие его политические права, как право избирать и быть избранным. Это означает, что вопрос о национальной принадлежности человека и гражданина не может рассматриваться как условие его избрания или не избрания в государственный орган, как условие назначения или не назначение на государственную или муниципальную службу. Включение этой нормы в Конституции нашего государства является важным шагом на пути демократизации, утверждения международных стандартов в решении национальных проблем и обеспечении прав человека.

Государство не может не учитывать, что реализация прав и свобод человека и гражданина неразрывно связана с его национальной самоидентификацией. В связи с этим Конституция гарантирует всем народам Российской Федерации независимо от места их проживания право на сохранение родного языка, создание условий для его использования и развития, гарантирует права коренных малочисленных народов, защиту их исконной среды обитания и традиционного образа жизни, защита прав национальных меньшинств и целый ряд других прав и свобод человека, обусловленных его национальной принадлежностью.

Конституция Российской Федерации не только закрепляет основные принципы национальных отношений, но и устанавливает разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере регулирования и защиты прав национальных меньшинств, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Установлено разграничение прав в Конституции, не дает полного представления об общих границах правотворчества субъектов Федерации в данной области. Так, оценивая возможность "влияния" Федерации и субъектов Федерации на права национальных меньшинств (на уровень Федерации отнесены вопросы их "регулирования и защиты", а на уровень субъектов - только их "защиты"), сразу же возникает вопрос: как законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации могут осуществлять защиту прав национальных меньшинств без их регулирования? Анализируя законодательство практически всех субъектов Российской Федераций, можно сказать, что они вынуждены регулировать права национальных меньшинств.

Таким образом, деятельность федеральных и региональных органов власти по вопросам защиты прав национальных меньшинств определенным образом сочетается; она совпадает по направлениям, способам и институтам, но разная по полномочиям и масштабам.

Отнесение к совместному ведению проблемам защиты прав национальных меньшинств и защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов требует соответственно проведения разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в этой сфере, которое на сегодняшний день не сделано. Такое разграничение необходимо для избежания возможных коллизий федерального и регионального законодательства, с одной стороны, а также неоправданно дублирования содержания правовых норм - с другой.

Еще одной важной проблемой в сфере правового регулирования прав национальных меньшинств является отсутствие в России четкого нормативного определения отдельных понятий, или несоответствие закрепленных понятий. Существующая неопределенность в правовой терминологии обусловливает значимость исследования подходов к определению соответствующих понятий, а также проведения сравнительно-правового анализа данной проблемы. Очень важным, на наш взгляд является определение понятия "национальное меньшинство" и "коренные малочисленные жители", которые необходимы для признания государством определенного статуса по определенной этнической группой. По нашему мнению, это вызывает определенные трудности с определением, кто же относится к национальным меньшинствам, то есть кто подпадает под это понятие.

Одним с важнейших документов в сфере защиты прав национальных меньшинств, принятых на уровне Совета Европы, следует вспомнить Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств, принятой в Страсбурге (Франция) 5 ноября 1992 года, и Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств, подписанной государствами-членами Совета Европы 1 февраля 1995 в Страсбурге. К числу государств, которые подписали эти документы входит также Россия. Однако Российская Федерация не ратифицировала ни одного из этих документов. Рамочная Конвенция подчеркивает, что национальные меньшинства имеют право не только на равноправие со стороны государства, но и на удовлетворение своих особых потребностей. Поэтому актуальным направлением совершенствования законодательства в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации, все еще продолжает оставаться развитие в нем положений Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств.

Следовательно, анализ конституций современных государств позволяет выделить основные стандарты конституционных прав национальных меньшинств, определив среди них прежде всего следующие: право на сохранение своей идентичности языковые права, образовательные права, культурные права.

В Российской Федерации основными законами, которые регулируют этнополитику являются: Закон Российской Федерации "О гарантиях прав коренных и малочисленных народов Российской Федерации", "О языках народов Российской Федерации", "О национально-культурной автономии", "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" и др.