Представительства субъектов Российской Федерации в системе государственных представительских структур
управление государственный федерация российский
Степанов В.Е.
Аннотация
Проблема статьи обусловлена отсутствием научных разработок о роли и значении представительств субъектов Российской Федерации в системе государственных представительских структур. В статье уделяется внимание институтам федерального и регионального представительства. Цель статьи - определение роли и значения представительств субъектов Российской Федерации в системе государственных представительских структур, исследование основных видов представительств субъектов Российской Федерации в системе государственного управления, выявление основных функций представительств, определение субъектов представления институтов представительств, а также особенностей их «принадлежности» к институтам власти и определенным территориям. В рамках исследования видов представительств в статье проводится анализ подсистем системы представительств субъектов Российской Федерации: «регион-муниципальное образование», «регион-законодательная власть»; «регион-регион», «регион-федеральный центр», «регион-федеральные округа», «регион-зарубежное государство» и роли представительств субъектов Российской Федерации в городе Москве. Отмечено, что представительства субъектов Российской Федерации в городе Москве зачастую выполняют организационно-технические функции, вместо представительских. Научная новизна: исследована система государственных представительских структур, детерминированы субъекты представления институтов представительств, определены основные виды представительств субъектов Российской Федерации в городе Москве и их политико-территориальные принадлежности, а также отмечена необходимость статусно-функциональной модернизации представительств субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: представительства субъектов Российской Федерации, региональное представительство, система, представительские структуры, функции, представление интересов
Актуальность темы исследования обусловлена отсутствием научных исследований, посвященных роли и значению представительств субъектов Российской Федерации в системе государственных представительских структур. Несмотря на двадцатилетнее существование представительств субъектов Российской Федерации в современной системе госуправ-ления, их научная разработанность остаётся на невысоком уровне. Так, анализ представительств субъектов РФ был проведен такими учеными, как ЕВ. Дондокова [1], Р.Х. Гу-бейдуллин [2;3], Р.З. Бикбов [4], Н.П. Дам-баева [5], Р.А. Сахиева [6;7]. Работы указанных ученых в основном были посвящены социологическим и юридическим аспектам деятельности представительств, однако роль и место представительств субъектов Российской Федерации в системе государственных представительских структур рассмотрены ранее, в том числе в работах приведенных ученых, не были. Таким образом, целью настоящей статьи является определение роли и места представительств в системе государственных представительских структур, исследование основных видов представительств субъектов Российской Федерации в системе государственного управления, выявление основных функций представительств, определение субъектов представления институтов представительств, а также особенностей их «принадлежности» к институтам власти и определенным территориям.
Рассматривая механизмы взаимодействия в современном государственном управлении России, нельзя не проанализировать комплекс взаимосвязанных представительских структур в Российской Федерации, которые играют важнейшую роль в коммуникации между уровнями и ветвями власти.
Система федерального представительства представлена корпусом полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах; полномочными представителями Президента в Государственной Думе и Совете Федерации; полномочным представителем Президента в Конституционном Суде; специальными представителями Президента Российской Федерации по вопросам климата и природоохранной деятельности, экологии и транспорта [8]. Представители Президента России представляют интересы главы государства и способствуют реализации его конституционных полномочий.
Система представительства региональных интересов определена в Конституции России [9] и реализуется в Федеральном Собрании Российской Федерации, состоящем из Совета Федерации и Государственной Думы.
«Верхняя палата» - Совет Федерации обеспечивает представительство регионов России и формируется из двух представителей от каждого субъекта Российской Федерации, один представитель от исполнительной власти региона, второй - от законодательной власти региона.
«Нижняя палата» - Государственная Дума обеспечивает представительство населения и формируется из депутатского корпуса, всего 450 депутатов, 225 из которых избираются по одномандатным избирательным округам, а остальные 225 депутатов избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы [10, ст. 3].
Кроме того, представительство региональных интересов на федеральном уровне реализуется в Государственном совете Российской Федерации, совещательном органе, содействующем реализации полномочий Президента России по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти [п]. В состав Государственного совета входят наряду с Председателями палат Федерального Собрания, Полномочными представителями Президента в федеральных округах и руководителями парламентских фракций Государственной Думы, также высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, которые реализуют представительскую функцию на высшем уровне.
Вместе с тем в соответствии с темой нашей работы, подробнее рассмотрим систему представительства субъектов Российской Федерации. Данная система в отличие от предыдущей формально не закреплена в Конституции России, но реализуется в соответствии с ее нормами [9, ст. 72, ст. 5], из которых следует, что:
1. Принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов.
2. Все субъекты Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти равноправны.
Данная система реализуется как во внутренних связях, так и во внешних связях региона, образуя подсистемы.
Говоря о реализации представительства внутри региона-соответствующего субъекта Российской Федерации, мы имеем ввиду институт представительства региональной власти в:
- муниципальном образовании региона (подсистема «регион - муниципальное образование»)
Так, например, в структуре аппарата Правительства Ставропольского края существует должность Представителя Губернатора Ставропольского края в муниципальном образовании Ставропольского края. Его основными задачами являются:
* представление интересов главы региона на курируемой территории;
* информирование главы региона о складывающейся социально-экономической и общественно-политической ситуации на данной территории;
* содействие развитию местного самоуправления на курируемой территории.
* контроль исполнения поручений главы региона на соответствующей территории [12].
Вместе с тем существуют Представители Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа в муниципальных образованиях [13], которые обладают схожими функциями с аналогичными представителями в Ставропольском крае.
В структуре аппарата Правительства Московской области в 2014 году существовала должность спецпредставителя Губернатора Московской области в городе Королёв в ранге советника Губернатора Московской области [14].
- региональном законодательном органе (подсистема «регион - законодательная власть»)
К примеру, Полномочный представитель Мэра Москвы в Московской городской Думе [15]; Постоянный представитель Губернатора Московской области в Московской областной Думе [16]; Представитель Губернатора и Правительства Алтайского края в Алтайском краевом Законодательном Собрании [17] и другие.
По данным должностям предусматривается ведение следующих вопросов:
1) взаимодействие высшего должностного лица региона и исполнительной власти с законодательной властью;
2) реализация контроля за соблюдением порядка рассмотрений в региональных исполнительных органах депутатских обращений и запросов;
3) подготовка и реализация планов законопроектных работ региональной исполнительной власти, контроль за их исполнением;
4) анализ и подготовка заключений по адресованным главе региона и исполнительной власти обращениям законодательного органа, а также отдельных депутатов, фракций, комиссий, а также подготовка проектов поручений главы региона по указанным вопросам и другие.
В практике регионального управления встречаются также специфические формы представительских институтов, например, Представитель Губернатора Архангельской области по развитию Арктики [18]. К сожалению, его функциональные задачи в открытых источниках информации отсутствуют.
Вместе с тем анализ сети представительств в регионах России позволяет нам сделать вывод о наличии еще одной, но уже внешней подсистемы представительств - «регион - регион». На этом уровне представительства выступают активными субъектами межрегионального взаимодействия, как правило, в части тиражирования и применения успешных практик во разных сферах жизнедеятельности региона, привлечения инвестиций и т.д. При этом регионы представляют свои интересы не только в Москве, но и на территории других субъектов РФ. Например, Представительства в других субъектах Российской Федерации имеют Республики Башкортостан [19], Дагестан [20], Ингушетия [21], Татарстан [22], Ямало-Ненецкий автономный округ [23] и другие субъекты Федерации. Отметим, что Республика Татарстан имеет наибольшее количество представительских институтов в субъектах РФ.
Менее известной является подсистема представительства интересов субъектов РФ - «регион - федеральные округа». Представительства в федеральных округах имеют Республика Ингушетия и Республика Северная Осетия-Алания [24], а Республика Коми имеет представительство в Северо-Западном регионе Российской Федерации [25]. Часть представительств данной подсистемы функционирует на общественных началах, а часть как органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, структурные подразделения указанных органов, а также как отдельные должности в аппаратах региональных органов власти.
Существует и еще одна подсистема - «регион - иностранное государство», в которой представительства выступают связующими звеньями между органами власти субъекта Федерации и зарубежными странами. Лидером по присутствию в зарубежных странах является также Республика Татарстан, которая имеет 5 полномочных и постоянных, а также более десяти торгово-экономических представительств в таких государствах, как Казахстан, Франция, Турция, Азербайджан, Беларусь, Объединенных Арабских Эмиратах, Узбекистан, Куба, Финляндия, Чехия, Швейцария, Украина, а также при Торговых представительствах Российской Федерации в Соединённых Штатах Америки и Туркменистане [26]. Активно функционирует Представительство Краснодарского края в Италии и других странах [27]. Сферами взаимодействия выступают, как правило, экономическая, культурно-образовательная, социальная, духовная и другие.
Следующей и наиболее многочисленной подсистемой регионального представительства является «регион - центр» - представительства субъектов Российской Федерации в городе Москве. Запрос на такие представительства обусловлен необходимостью постоянной вовлеченности субъектов РФ в актуальную федеральную повестку. Кроме того, представительства реализуют ряд важнейших функций - представительские, организационные, координирующие, информационные, аналитические, контрольные.
Представительские функции - представление, продвижение и отстаивание интересов субъектов РФ на федеральном уровне. По сути, речь идет о региональном лоббировании интересов регионов. Определяя содержание лоббирования, мы опирались на исследования авторитетных ученых, в частности, на работы Л.Е. Ильичевой, определяющей лоббизм как специфический автономный механизм давления, нацеленный на принятие соответствующего государственного решения [28].
В настоящее время лишь некоторые представительства субъектов РФ де-факто частично выполняют функцию лоббистов интересов региона, представляют, в рамках возложенных задач, высшее должностное лицо, региональную исполнительную и законодательную власть в отношениях с Российской Федерацией, иными субъектами РФ, бизнес-субъектами, некоммерческими и общественными организациями и иными субъектами. Несомненно, что основной задачей в данном случае является продвижение региональных интересов в целях эффективного социально-экономического развития и улучшения имиджа регионов. Представительства, в определенной мере, способствуют формированию брендов регионов, если рассматривать бренды не просто как визуализацию образа региона, а как продвижение его ценности и привлекательности [29].
Однако большая часть представительств выполняет лишь организационно-обеспечительные функции, часть которых теряет свою актуальность в условиях динамически развивающихся IT-ресурсов и транспорта. Совершенно точно, что текущие возможности оперативной мобильной и видеосвязи, воздушного и скоростного железнодорожного транспорта позволяют представителям регионов быть намного мобильнее и самостоятельно, без представительств, представлять интересы региона и решать задачи взаимодействия с федеральным центром.
Организационные функции заключаются в осуществлении взаимодействия региональ-
ных органов власти с федеральным центром, другими регионами, иностранными государствами и иными хозяйствующими субъектами. К организационным функциям можно также отнести решение вопросов по включению в федеральные программы; организацию деловых и официальных встреч; оказание содействия командированным в Москву региональным должностным лицам и другое. В то же время объем работы по обеспечению деятельности региональных должностных лиц в городе Москве занимает значимую часть «функционала» представительств.