Преобразование методических основ осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок
Проскуряков Александр Васильевич
Аннотация
Данная статья посвящена новациям методических основ осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок. Актуальность исследования внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок обусловлена необходимостью предотвращения коррупции, оптимизации расходов бюджетных средств и повышения эффективности государственных закупок. финансовый контроль государственный закупка
В статье автором изучены понятие и содержание внутреннего государственного финансового контроля; проанализированы методические основы внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок; определены современные нововведения в методических основах осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок; на основе анализа разработать предложения для дальнейших новаций в изучаемой сфере.
Особое внимание в статье исследователь обратил на то, что отсутствие полной информации о предварительном контроле в отношении ГФК, его особенностях и критериях составляет пробел в правовом регулировании, который может затруднить эффективное применение данного вида контроля в практической деятельности органов внутреннего ГФК в сфере государственных закупок. Для усиления роли органов внутреннего ГФК в системе управления бюджетными рисками, в частности, в сфере закупок, были предложено несколько преобразований, затрагивающих методические основы в исследуемой области.
Автор пришел к выводу, что предложенные меры позволят не только предупредить потенциальные риски, но и повысить общую дисциплину и ответственность в системе государственных закупок, тем самым укрепляя внутренний ГФК как современный, адаптивный и профилактически ориентированный механизм.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль; внутренний государственный финансовый контроль; государственные закупки; Федеральное казначейство; риск- ориентированный подход; цифровизация контроля закупок
Abstract
Proskuryakov Alexander Vasilievich Transformation of the methodological basis for the implementation of internal state financial control in the field of public procurement
This article is devoted to innovations in the methodological foundations of internal state financial control in the sphere of public procurement. The relevance of the study of internal state financial control in the sphere of public procurement is conditioned by the need to prevent corruption, optimize the expenditures of budgetary funds and increase the efficiency of public procurement.
In the article the author studied the concept and content of internal state financial control; analyzed the methodological foundations of internal state financial control in the sphere of public procurement; identified modern innovations in the methodological foundations of internal state financial control in the sphere of public procurement; on the basis of the analysis to develop proposals for further innovations in the studied sphere.
The researcher paid special attention in the article to the fact that the lack of complete information on the preliminary control of the SFC, its features and criteria constitutes a gap in the legal regulation, which may hinder the effective application of this type of control in the practical activities of internal SFC bodies in the field of public procurement. In order to strengthen the role of internal SFC bodies in the system of budget risk management, in particular, in the field of procurement, several transformations affecting the methodological foundations in the field under study were proposed.
The author concluded that the proposed measures will allow not only to prevent potential risks, but also to increase the overall discipline and responsibility in the public procurement system, thereby strengthening the internal SFC as a modern, adaptive and prevention-oriented mechanism.
Keywords: state financial control; internal state financial control; public procurement; Federal Treasury; risk-oriented approach; digitalization of procurement control
Введение
Актуальность исследования. С 2016 года после того как был упразднен Росфиннадзор в соответствии с президентским указом1 и его функции в области финансово-бюджетного контроля были переданы Федеральному казначейству, этот орган начал свою деятельность как ключевой элемент внутреннего государственного финансового контроля в России. Работая в тесном сотрудничестве с Министерством финансов, Казначейство значительно улучшило законодательную базу и расширило методические основы. После 2020 года, согласно изменениям в Бюджетном кодексе, деятельность по внутреннему финансовому контролю была унифицирована и стандартизирована на федеральном уровне. В настоящее время семь федеральных стандартов 2 регулируют и обеспечивают эффективное применение данных механизмов, включая процедуры в сфере государственных закупок. Между тем, по-прежнему остается актуальным изучение новаций методических основ осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок.
Цель исследования: проанализировать новации методических основ осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок.
Объект исследования: методические основы осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок.
Предмет исследования: современные тенденции развития методических основ осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок.
Методы и материалы
При подготовке и написании настоящей публикации автором применялись следующие методы: анализ, синтез, аналогия, моделирование, абстрагирование.
Для достижения данной цели в работе были поставлены следующие задачи:
• изучить понятие и содержание внутреннего государственного финансового контроля;
• проанализировать методические основы внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок;
• определить современные нововведения в методических основах осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок;
• на основе анализа разработать предложения для дальнейших новаций в изучаемой сфере.
Различные аспекты управления рисками были рассмотрены в работах следующих исследователей: Ю.С. Нехайчука, М.А. Колядюка, В.А. Куринской, Н.В. Чебышевой [1], Е.М. Иго, С.В. Алексеевой [2], А.И. Лукашова [3], Л.В. Федотовой [4] и др.
Информационной базой исследования послужили научные труды отечественных исследователей, нормативно-правовые акты, методические материалы Федерального казначейства, аналитические данные, Интернет-ресурсы.
Результаты и обсуждения
История государственных закупок в России началась ещё в царские времена с заключения контрактов на строительство оборонительных сооружений и поставки необходимых товаров [5]. В современной России закупочная деятельность регулируется гражданским законодательством, основой для которой служат государственные и муниципальные контракты согласно п. 1 ст. 525 и п. 1 ст. 763 Гражданского кодекса3. В последние годы страна активно работает над созданием прозрачной и эффективной системы государственных закупок, которая бы отвечала международным нормам и стандартам.
Государственный финансовый контроль (далее -- ГФК) в сфере государственных закупок -- это меры контроля, осуществляемые соответствующими государственными органами для обеспечения эффективного и законного расходования бюджетных средств при проведении государственных и муниципальных закупок, направленные на предотвращение коррупции, финансовых нарушений и обеспечение максимальной экономии и эффективности расходования бюджетных средств [6].
В главе 26 Бюджетного кодекса РФ4 различаются два основных типа ГФК: внутренний и внешний. Внутренний контроль направлен на проверку исполнения бюджета и правильность использования государственных средств. Внешний контроль, в свою очередь, фокусируется на обнаружении нарушений в эффективности и результативности при проведении закупок. За внутренний контроль в области государственных закупок отвечают Федеральное казначейство и Федеральная антимонопольная служба России, причём ФАС вмешивается на определённых этапах, включающих рассмотрение жалоб участников торгов для поддержания конкуренции, одобрение закупок у единственного поставщика, координацию закупок по государственному заказу и управление реестром недобросовестных поставщиков.
Чтобы систематизировать процесс внутреннего ГФК за закупками товаров, выполнением работ и предоставлением услуг, необходимых для федеральных целей, Федеральное казначейство разработало комплекс методических рекомендаций 5 и специализированную Инструкцию.6
Данные документы направлены на помощь в применении единых стандартов и подходов в сфере контроля за осуществлением закупочных процедур.
С 2017 года функции внутреннего ГФК в Российской Федерации выполняет Министерство финансов, которое осуществляет выпуск информационных писем с разъяснениями, упрощающими работу и понимание законодательства, в частности, Федерального закона № 44-ФЗ, для закупщиков. В частности, можно назвать следующие методические рекомендации:
1. Методические рекомендации по составлению и представлению отчетности о результатах контроля.
2. Методические рекомендации по проведению проверок предоставления и (или) использования субсидий, предоставленных БУ, АУ, и оформлению результатов.
3. Методические рекомендации по проведению проверок предоставления и (или) использования межбюджетных трансфертов, и оформлению результатов.
4. Методические рекомендации по проведению проверок в сфере государственных закупок, и оформлению результатов.
5. Рекомендации по оценке отдельных действий объектов контроля, в том числе в случаях нецелевого, неэффективного и неправомерного использования бюджетных средств [7].
В России система внутреннего ГФК в сфере государственных закупок продолжает развиваться и улучшаться. В частности, российское правительство специальным распоряжением утвердило план действий по повышению эффективности использования бюджетных средств на период с 2019 по 2024 гг.7 Данная инициатива направлена на более строгий контроль за закупками товаров, работ и услуг, необходимых для государственных и муниципальных нужд. С начала пандемии в 2020 году процесс внутреннего ГФК в сфере государственных закупок функционирует в экстремальных условиях, что обуславливает необходимость в быстрых и эффективных изменениях законодательства для его адаптации к текущей ситуации.
Проанализировав аналитическую информацию, касающуюся внутреннего государственного финансового надзора в области закупок, было выявлено несколько перспективных аспектов этой деятельности для государственных структур. Рассмотрим подробнее выделенные направления:
Развитие риск-ориентированного подхода к внутреннему ГФК закупок.
На данный момент государственные финансовые органы активно используют риск-ориентированный подход в своей деятельности, особенно в области закупок. 01 июня 2021 года были разработаны два важных приказа Федерального казначейства: № 1738 и № 174.9
Они предусматривают идентификацию ключевых направлений контроля в бюджетной сфере, которые характеризуются высокой степенью риска. Методики, изложенные в них, включают анализ контрольной среды по шести категориям риска, основываясь на оценке критериев важности последствий нарушений и вероятности их возникновения.10 Согласно информации на сайте Федерального казначейства, реализация этой стратегии направлена на сосредоточение усилий на объектах и субъектах с наивысшими рисками для формирования инновационного подхода к государственному финансовому контролю и предотвращению и пресечению неправомерных действий, что, в свою очередь, повышает эффективность контрольных процессов.
25 декабря 2023 года был утвержден Федеральный закон № 62511, который продлевает срок действия антикризисных мер в области государственных закупок, что позволит поставщикам и в 2024 году пользоваться уже знакомыми им формами поддержки. Однако, из-за того, что некоторые из этих мер не оправдали себя с точки зрения эффективности в сфере внутреннего ГФК, от них было решено отказаться на законодательном уровне [8].
Например, в 2023 году было внесено изменение, позволяющее региональным властям самостоятельно решать, когда проводить закупки у единственного поставщика. Однако анализ, проведенный Федеральной антимонопольной службой и Министерством финансов, выявил, что такая мера часто приводила к необоснованным тратам из бюджета из-за злоупотреблений на местах. В результате Правительство приняло решение вернуть себе прерогативу определять условия для таких закупок, чтобы контролировать бюджетные расходы более эффективно.
Цифровизация контроля закупок в Федеральном казначействе.
Повышение эффективности работы Федерального казначейства в последнее время тесно связано с активной цифровизацией и автоматизацией процессов контроля. Благодаря цифровой трансформации удалось перевести значительную часть контрольных операций в электронную среду. Вся деятельность по внутреннему финансовому контролю ведётся через единую цифровую платформу ГИИС «Электронный бюджет», которая охватывает все этапы -- от планирования до составления отчетов о выявленных нарушениях. В рамках этой системы подсистема «Финансовый контроль» тесно интегрирована не только с другими подсистемами «Электронного бюджета», но и с Единой информационной системой закупок12, что позволяет эффективно собирать и использовать данные для риск-ориентированного планирования, а также бесперебойно передавать информацию о проверках и их результатах в государственные информационные системы, что обеспечивает прозрачность государственного аудита.