Принятие внешнеполитических решений в канцлерской демократии Аденауэра
«Вначале был Аденауэр - так коротко можно охарактеризовать начало ФРГ» [3, s. 1]. Эта формулировка Арнульфа Баринга стала крылатой и цитируется при рассмотрении политической системы и внешней политики Западной Германии периода 1949-1963 гг. Словами Баринга «Вначале был Аденауэр» называются разделы работ о возникновении и начальном этапе существования ФРГ [9, s. 83-118].
Для характеристики политической системы, политического менталитета эпохи Конрада Аденауэра в научно-исследовательской литературе ФРГ используется понятие «канцлерская демократия». Как видно уже из названия, отличительной чертой этой «формы правления» считается доминирующее влияние канцлера на процесс принятия политических решений. Канцлерская демократия хронологически ограничивается временем правления Конрада Аденауэра, ибо, как отмечает историк А. Дёринг-Мантойффель, его преемники при большей или меньшей склонности к коллегиальной работе никогда не оказывали такого всеопределяющего влияния на политику государства [8, s. 25].
Причины появления канцлерской демократии следует искать в исходной ситуации 1949 г. и в том, как использовал эту ситуацию Конрад Аденауэр. Подробно к этому вопросу обращается политолог А. Баринг в своей работе «Внешняя политика в канцлерской демократии Аденауэра» [3].
Доминирующие позиции Конрад Аденауэр начал завоевывать во время председательства в Парламентском совете. В компетенцию Аденауэра официально входило исполнение посреднических функций в межфракционных обсуждениях при разработке конституции. Существенно важнее стала его деятельность, которую можно назвать «теневой функцией». Аденауэр «совершенно незаметно завязал контакты с ведущими гражданскими и военными представителями союзников» [3, s. 1]. Переговоры Парламентского совета с союзниками велись через него, он выступал как выразитель единой позиции зарождающегося государства, что позволило значительно укрепить внутриполитические позиции К. Аденауэра.
После образования ФРГ в 1949 г. внешняя политика нового государства, согласно Оккупационному статуту, осталась в ведении союзников, трех оккупационных держав. В правительстве Аденауэра поначалу не было министерства иностранных дел. Именно в этот период политика Западной Германии теснейшим образом была связана с иностранными державами. Постоянно проводились многочисленные консультации и переговоры с представителями трех оккупационных держав. Сам Аденауэр так описывал положение: «Парадокс нашей ситуации в том, что, хотя иностранные дела Германии взяла на себя Верховная комиссия союзников, любая деятельность федерального правительства и федерального парламента даже во внутренних делах Германии включает в себя каким-либо образом международные отношения» [1, s. 155]. Действительно, западные союзники оставляли за собой решение и не внешнеполитических вопросов, включая контроль над внешней торговлей и движением валюты. Внутренняя политика также была в значительной мере в подчинении союзников [14, s. 42-43]. Например, оккупационные власти имели право вето в отношении западногерманских законов, что вынуждало политиков, руководителей министерств и ведомств ФРГ оговаривать свои намерения на всех стадиях развития с представителями союзников [3, s. 13].
Все функции по сношениям с союзниками в начальный период были сконцентрированы не в кабинете министров, а в Ведомстве федерального канцлера. Это учреждение стало руководящим центром, «политическим генеральным штабом при канцлере». В нем осуществлялось оперативное планирование и координирование деятельности правительства, определялась кадровая политика. Аппарат ведомства занимался технической, аналитической работой. Стратегическое планирование, принятие решений в области отношений с союзниками стали прерогативой канцлера. А. Дёринг-Мантойффель подчеркивает, что канцлерская демократия получила «свое оформление за счет создания Ведомства федерального канцлера и, прежде всего, за счет личного стиля управления Аденауэра» [8, s. 25]. Федерального канцлера в Ведомстве федерального канцлера называют «центром принятия решений» [3, s. 1].
А. Баринг описывает позиции, занятые Аденауэром: «Новоизбранный федеральный канцлер заботился о том, чтобы все нити через Ведомство федерального канцлера вели к нему» [3, s. 14]. С самого начала, например, он обсуждал важные вопросы с Верховными комиссарами западных держав с глазу на глаз. На такие переговоры в Верховную комиссию союзников в Петерсберг Аденауэр отправлялся, как правило, не с компетентным членом кабинета министров и тем более не со специалистом какой-либо партии бундестага, а в сопровождении того или иного сотрудника Ведомства федерального канцлера. А. Баринг подводит итог: «Так Аденауэр нашел себя в роли, сравнимой с ролью Верховного жреца древних иудеев, который не только являлся посредником между Богом и людьми и сообщал своему народу указания Всевышнего, но и один мог войти в святыню храма» [3, s. 14].
Иллюстрируя то, как Аденауэр постигал азы международной политики, А. Баринг приводит свидетельства французского Верховного комиссара А. Франсуа-Понсе. Тот вспоминал позднее, что поначалу Аденауэр был «провинциалом» в этой области, который не учил языков, не путешествовал, не имел объемного представления о проблемах вне Германии, с трудом отличал ООН от НАТО. Вскоре федеральный канцлер освоился и впоследствии в дипломатических делах проявлял небывалую для своего возраста гибкость [3, s. 16].
После ревизии Оккупационного статута и создания западногерманского МИДа в 1951 г. Аденауэр не утратил свои позиции во внешней политике: ведь первым министром иностранных дел по совместительству стал… глава правительства Аденауэр. В МИДе сохранилась созданная еще в Ведомстве федерального канцлера «система перегородок». Суть ее заключалась в том, что задания распределялись по строго обособленным друг от друга отделам, сотрудники которых были по возможности меньше информированы о делах соседей. В этом кругу не было политиков, политически значимых личностей. Федеральный канцлер окружал себя юристами-управленцами, узкими специалистами, которые не имели за собой какого-либо союза или группировки в правящей партии (В. Галльштейн, Г. Глобке и др.). Главными критериями отбора были деловые качества и политическая лояльность. Профессионально сильный, но политически незначимый штаб сотрудников выполнял скорее инструментальную, чем творческую функцию [3, s. 19].
М. Гёртемакер так описывает ближайших сотрудников Аденауэра: «Если ближе рассматривать людей, которыми окружал себя Аденауэр, едва ли можно наткнуться на политика и еще реже на независимых личностей, но почти всегда на аккуратного, верного слугу из министерской бюрократии: стилем управления Аденауэра было личное руководство с помощью сильной и надежной администрации» [9, s. 108].
Объяснение позиции Аденауэра А. Баринг видит и в «своеобразии общения» канцлера с сотрудниками. В Ведомстве федерального канцлера царили зависть, интриги и ревность. Аденауэр осознанно и трезво менял своих фаворитов, приближая то одного, то другого. Для А. Баринга причина такого поведения в том, чтобы «держать под угрозой свое окружение и не дать возникнуть корпоративному духу» [3, s. 20]. Таким образом, Аденауэр совершенно сознательно делал существующую напряженность средством господства. А. Баринг называет подобное поведение Аденауэра «излишней и нерентабельной злостью» (конкуренция мешала работе), которая была по большому счету бесполезна, так как политически окружение не представляло опасности канцлеру [3, s. 21]. «Федеральному канцлеру нужны были советники и помощники - управлял он один. Он сам определял политику, тем более внешнюю» [3, s. 48].
После создания министерства иностранных дел приоритет в разработке и осуществлении внешней политики остался у Ведомства федерального канцлера. Министр иностранных дел с 1955 г. Генрих фон Брентано, ранее - председатель парламентской фракции ХДС/ХСС, разделял внешнеполитические взгляды Аденауэра и не был активным политиком. Подробное рассмотрение А. Барингом взаимоотношений канцлера с министром иностранных дел в работе «”Глубокоуважаемый Господин Федеральный канцлер!” Генрих фон Брентано в переписке с Конрадом Аденауэром. 1949-1964» подтверждает [4] сделанный ранее вывод. Даниель Костхорст пытается доказать, что Г. Брентано стремился на тех же основах, что и К. Аденауэр, проводить более активную немецкую и восточную политику. При этом констатируется, что основные убеждения были одинаковыми, а частные отличия не вылились в открытый спор, то есть министр до конца сохранял лояльность канцлеру [10, s. 401-405].
Как и в своих кёльнских заместителях десятилетиями ранее, К. Аденауэр видел в боннских министрах «не коллег, а помощников, ассистентов» [3, s. 164]. Важнейшие решения проходили мимо правительства. Особенно это касалось внешней политики, которую в силу ее важности для ФРГ канцлер всеми силами стремился монополизировать. Самый яркий пример: министр внутренних дел Густав Хайнеманн в 1950 г. в знак протеста подал в отставку после того, как только из газет узнал, что К. Аденауэр ведет диалог с союзниками о воссоздании вооруженных сил.
Внешняя политика играла особую роль на первом этапе истории ФРГ. Горький опыт Второй мировой войны породил глубокое недоверие по отношению к Германии. Сама страна была разделена на оккупационные зоны и вынуждена была подчиняться воле союзников. Внешняя политика стала для ФРГ средством для создания доверия и полноправного вхождения в мировое сообщество. Конрад Аденауэр, конечно, понимал это и стремился к монополизации внешней политики с целью продвижения своей концепции. Внешняя политика была непререкаемым «личным доменом» Аденауэра [12, s. 808-811]. По оценке Вальдемара Бессона именно «внешняя политика была инструментом, с помощью которого продвигали себя Аденауэр и Федеральная Республика» [7, s. 56].
А. Баринг убедительно и полно показывает подчиненный характер отдельных институтов системы канцлерской демократии по отношению к канцлеру. Первый федеральный президент Теодор Хейс не был активным государственным деятелем. Он не имел собственной концепции во внутренней и тем более во внешней политике. К тому же по новой конституции президент обладал ограниченной компетенцией. Хейс видел смысл своей должности в примиряющей, интегрирующей деятельности на внутриполитической арене и не пытался вмешиваться во внешнюю политику. К тому же он с самого начала был согласен с действиями Аденауэра на международной арене [3, s. 169-171].
Что касается бундестага, то здесь федеральный канцлер, чтобы избежать влияния парламентариев, мог просто не информировать их о ходе переговоров или, перед подписанием какого-либо договора, о его содержании. Затем он ставил депутатов перед фактом и добивался ратификации через парламентское большинство. В итоге влияние бундестага на формирование политики было минимальным. Фракция ХДС/ХСС была органом ратификации решений. Партнер по буржуазной коалиции в парламенте, фракция СвДП, была более независимой, ее представители занимали более «национальные» позиции в германском вопросе. Но партия не была едина, не имела четкой внешнеполитической альтернативы и поэтому предпочитала придерживаться курса канцлера [3, s. 171-186] .
Такое подчинение, следование воле федерального канцлера, А. Баринг объясняет некоторыми личными качествами Аденауэра-политика. По свидетельствам современников, канцлер обладал личным шармом и удивительной силой притяжения. Он выражал симпатию людям, которые были ему нужны, и мог быстро расположить их к себе. Уважение и симпатия сохранялись, однако, пока человек был нужен и готов был подчиняться. Аденауэра характеризовали высокомерие и самоизбранная общественная изоляция - качества «удачливого выскочки» [3, s. 180]. Политик ставил себя выше окружающих, считал, что лучше других знает, как действовать, ? особенно во внешней политике. Он наблюдал за людьми со стороны, старался открыть их характер и внутренние импульсы, чтобы затем использовать это. Конрад Аденауэр обладал отличной интуицией, он инстинктивно подбирал для каждого собеседника правильный тон. Его взгляды были очень прочны. Другое мнение для него было фактом, с которым нужно считаться, или отличительным признаком человека, или сигналом тревоги, импульсом для контрмер. «Разговоры канцлера о внешней политике служили исключительно цели убедить другого, что он один прав» [3, s. 181].
Канцлер отлично владел искусством комплимента, использовал любезность, вежливость, шутки, всегда поздравлял нужных людей с событиями, произошедшими в их жизни. Особой формой лести было искренне выраженное мнение, что собеседник заслуживает более высокой должности. Так, председатель партии СвДП Ойлер одно время всерьез думал, что станет министром иностранных дел [3, s. 181].
Канцлер всячески заботился о том, чтобы никто не оспаривал его «личный домен», разными путями пытался нейтрализовать тех, кто имел амбиции в области внешней политики. В ФРГ начального периода было много вакансий на различных уровнях власти. Можно было определить потенциально опасного человека на респектабельную, но политически незначимую должность (президент, вице-президент бундестага) или на позицию, предполагавшую внешнеполитическую деятельность строго под контролем канцлера (председатель Внешнеполитической рабочей группы ХДС). Таким образом были оттеснены от настоящей внешней политики такие значимые фигуры ХДС, как Я. Кайзер, К.-Г. Кизингер, О. Герстенмайер и др. Дипломатическая служба также позволяла удалить потенциальных конкурентов из политической атмосферы Бонна - подальше от места рождения решений [3, s. 182].
Аденауэр не стеснялся использовать слабости окружающих. А. Баринг так характеризует эту черту: «Он видел во всех других людях плохих, безнадежно испорченных существ, рассчитывал для каждого скрытые точки нападения» [3, s. 185]. Например, сотрудникам, которые работали на Третий рейх, он давал понять, что возможностью занять свои должности они обязаны только ему. Часто Аденауэр использовал моральную уязвимость людей. В этом смысле хорошие условия представлял Бонн, типично немецкий, маленький, в сущности провинциальный город, где было трудно скрыться от глаз окружающих, а почти всех жителей связывали общие знакомые или родственники. Водители, управдомы, секретари, обслуживающий персонал образовывали глубоко разветвленную систему наблюдения и информирования. Канцлер часто прибегал к подобным услугам. Все знаменитости были на виду. «Один жил отдельно от своей жены с подругой, этот менял девушек, а тот вообще молодых людей, другие были замечены в деликатных местам, даже были сфотографированы в постели» [3, s. 186]. Конрад Аденауэр иногда с удовольствием позволял себе случайно заметить друзьям по партии или коалиции, что он кое-что узнал о них.
Федеральное правительство, федерального президента и бундестаг (правящую коалицию) А. Баринг называет свитой, или эскортом, канцлера, отказывая им тем самым в каком-либо самостоятельном значении при принятии внешнеполитических решений [3, s. 163]. Исследователь рассматривает функционирование системы канцлерской демократии на примере продвижения Конрадом Аденауэром решения о создании западногерманских вооруженных сил и вхождении ФРГ в Европейское оборонительное сообщество (1950-1954). Это был кардинально важный для страны выбор в плане налаживания сотрудничества с Западом и соответствующих последствий в восточной политике и германском вопросе.