Проблемные вопросы и пути совершенствования законодательства об органах территориального общественного самоуправления в России
Степанова А.Д., студентка 2 курса магистратуры факультета социально-политических наук Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова
Аннотация
Рассматриваются проблемные вопросы и имеющиеся противоречия в действующей системе правовых основ деятельности территориального общественного самоуправления, предлагается и обосновывается возможность реформирования отдельных элементов этой системы с учётом тенденций развития органов ТОС в период со второй половины 1980-х годов до наших дней.
Ключевые слова: органы территориального общественного самоуправления, вопросы местного значения, органы местного самоуправления муниципальных образований, органы государственной власти, целевая программа, общественные объединения некоммерческие организации, общественный контроль, общественный мониторинг
Abstract
Problem issues and ways to improve the legislation on the bodies of territorial public self-government in Russia
Stepanova A.D., 2nd year master's student Faculty of Social and Political Sciences Yaroslavl State University named after P.G. Demidov
The problematic issues and existing contradictions in the current system of legal foundations for the activities of territorial public self-government are considered, the possibility of reforming individual elements of this system, taking into account the development trends of TPSG bodies in the period from the second half of the 1980s to the present day, is proposed and substantiated.
Key words: bodies of territorial public self-government, local issues, local self-government bodies of municipalities, public authorities, target program, public associations non-profit organizations, public control, public monitoring
Конституция нашей страны закрепляет положение о том, что единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления [1][20].
Народ Российской Федерации осуществляет свою власть путём непосредственного самоуправления для решения вопросов местного значения.
Традиции местного самоуправления имеют многовековую историю. Исследователи отмечают, что по сути своей местное самоуправление является общественно-государственным явлением [19].
Одна из его форм на части территории муниципального образования - территориальное общественное самоуправление (далее сокращённо - ТОС) -- территориальный орган общественного местного самоуправления.
История деятельности ТОС начинается с 1988 года. Первое легализованное упоминание ТОС было зафиксировано ещё в позднесоветский период - союзные и российские республиканские законодательные акты определили основные понятия и основы функционирования территориального общественного самоуправления [15][16].
Позже в период после распада СССР государственная политика в отношении территориального общественного самоуправления была сформулирована не сразу. Вместе с тем, на сегодняшний день она претерпевает качественные прогрессивные изменения, движение ТОС приобрело целенаправленный и конструктивный характер, а наработанный им опыт востребован органами государственной власти и местного самоуправления муниципальных образований, значение ТОС было проявлено через упоминания о нём уже в современных российских федеральных законах о местном самоуправлении [7][10].
ТОС реализует свои функции посредством взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований. При этом органы территориального общественного самоуправления хоть и не являются составной частью системы органов местного самоуправления, но несмотря на это являются органами, через которые осуществляется народовластие.
Органы ТОС также отнесены к числу субъектов общественного контроля в жилищной сфере, они осуществляют общественный мониторинг территорий, информируют жилищную инспекцию и иные муниципальные и государственные органы о возможных выявленных нарушениях [3][8][9].
Очевидна устойчивая тенденция к увеличению числа территориальных общественных самоуправлений на территории различных регионов нашей страны, и это, безусловно, повышает значимость местного самоуправление как такового и демонстрирует высокий уровень вовлечённости граждан в решение вопросов местного значения: прежде всего, это вопросы комфортной среды проживания на той или иной территории, а также вопросы досуга и безопасности жизнедеятельности людей.
ТОС может быть зарегистрировано как в качестве юридического лица - некоммерческой общественной организации, так и действовать без государственной регистрации в статусе юридического лица [6].
Согласно вышеупомянутой законодательной норме, ТОС может быть создано гражданами в пределах территории их проживания, в том числе предусмотрены различные варианты таких территорий: подъезд многоквартирного жилого дома, многоквартирный жилой дом, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населённый пункт, не являющийся поселением. Перечень является открытым, то есть могут быть рассмотрены и другие виды подобных территорий.
Безусловно, создание ТОС в качестве юридического лица имеет ряд важных преимуществ. Например, зарегистрированный в качестве юрлица ТОС вправе использовать для реализации выработанных проектов не только средства самих граждан и муниципального бюджета, но и средства грантов, полученные на конкурсной основе, которые можно получать на регулярной основе, своевременно предоставляя отчётность о целевом использовании предоставленных средств.
Ещё одной сильной стороной ТОС в качестве юридического лица является возможность заключения договоров и соглашений с органами местного самоуправления и другими социально ориентированными некоммерческими организациями для взаимодействия и сотрудничества, осуществления совместной деятельности, объединения общих усилий и достижения наиболее высоких результатов.
«Обратная сторона» названных преимуществ - это дополнительные обязанности в связи с регистрацией юридического лица, которые связаны с осуществления финансовой и статистической отчетности, отчётами о деятельности ТОС в уполномоченные государственные органы.
Организационно-правовой формой ТОС в силу прямого указания статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации («Коммерческие и некоммерческие организации») является общественная организация как вид организации некоммерческой, то есть не имеющей извлечение прибыли в качестве основной цели и не распределяющей полученную прибыль между участниками [2].
Таким образом, в случае государственной регистрации ТОС в качестве юридического лица с учётом всех необходимых особенностей, к ним применяются нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 19 мая 1995 года №82-ФЗ «Об общественных объединениях», поэтому территориальный орган Минюста России проводит правовую экспертизу Устава на соответствие законодательству о некоммерческих организациях [4][5].
Например, в наименовании ТОС должно быть указание на организационно-правовую форму - «общественная организация», а также на территориальную сферу деятельности, в пределах которой создано ТОС.
При государственной регистрации ТОС правомерность учреждения ТОС, а также состав и необходимое количество учредителей ТОС территориальный орган юстиции не проверяет. Достоверность и правомерность учреждения (создания) ТОС подтверждается регистрацией его Устава органом местного самоуправления того или иного муниципалитета.
Одна из особенностей заключается в том, что при подаче заявления о государственной регистрации юридического лица при его создании (форма Р11001) в сведениях об учредителях, учитывая правила заполнения заявления, подлежат указанию все лица, принявшие решение о создании ТОС вне зависимости от их фактического количества.
Признаётся и конкретизируется роль и место ТОС в осуществлении общественного контроля через систему общественных палат. Так, Общественные палаты (советы) муниципальных образований отнесены к основным субъектам общественного контроля, организующим и обеспечивающим проведение общественного контроля в муниципальных образованиях в формах, установленных указанным федеральным законом. Они образованы и действуют в большинстве городских округов и муниципальных районов, где являются важным институтом гражданского общества, обеспечивающим взаимодействие жителей муниципальных образований с органами местного самоуправления, способствуя тем самым учёту мнения местного сообщества при решении вопросов местного значения и, следовательно, реализации конституционного права на участие населения в осуществлении местного самоуправления.
На стадии рассмотрения в целях совершенствования законодательства Российской Федерации по вопросу о порядке формирования и полномочиях муниципальных общественных палат (советов) было предложено внести ряд изменений в федеральные законы, в том числе обозначить круг прав общественных палат (советов) муниципальных образований, предусматривает определенные требования к порядку формирования общественной палаты (совета) муниципального образования.
В частности, во внесённом законопроекте впрямую указано, что территориальные общественные самоуправления обладают Правом на выдвижение кандидатов в члены общественной палаты (совета) муниципального образования, а выдвинутые ими кандидатуры рассматривают в рамках определения трети состава палаты или совета, формируемой утверждёнными Главой и представительным органом муниципального образования членами общественной палаты (совета).
Практика последних лет отчётливо показывает, что организационно правовая форма общественной организации не подходит для регистрации ТОС как юридического лица, и это подтверждается следующими аргументами.
Общественная организация предусматривает членство, а в то же время федеральный законодатель не оперирует понятием «член ТОС», т.к. он имеет массовый характер и является открытым для участия всех жителей, зарегистрированных в пределах соответствующей территории.
Кроме того, членами общественной организации в соответствии с законом могут быть полностью дееспособные граждане, достигшие возраста 18 лет, тогда как при создании ТОС на учредительных собраниях и конференциях учитывается кворум граждан, достигших возраста 16 лет.
Правовая форма общественных организаций означает обязательство вести реестр членов, что в комплексе с иной обязательной отчётностью юридических лиц накладывает дополнительную административную нагрузку. Это в свою очередь может привести к отторжению гражданами такой формы реализации местного самоуправления ввиду частого отсутствия даже минимального организационного и финансового обеспечения для ведения делопроизводства, без чего подобные организации не могут добиться существенных успехов в деятельности.
В этой связи для сведения к минимуму возможных негативных последствий вполне целесообразно внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации в части создания ТОС как юридических лиц в иных формах, предусмотренных федеральным законодательством для некоммерческих организаций или упрощения самой процедуры государственной регистрации и сопровождения деятельности некоммерческой организации.
Особенности работы ТОС определяют также и необходимость принять во внимание необходимость уточнения некоторых нюансов правового регулирования. Так, следовало бы исключить возможность создания ТОС в рамках одного или нескольких подъездов многоквартирного дома по той причине, что решения, принимаемые по вопросам благоустройства придомовых территорий, могут вызвать противоречия и конфликты между жителями различных подъездов внутри одного жилого дома.
Так или иначе, что каждая территория в рамках законодательства в отношении ТОС находит свои, в значительной степени инновационные подходы к активизации населения, привлечения его к общественно значимой работе в контексте конструктивного диалога между обществом и публичной властью.
Учитывая перспективы развития территориального общественного самоуправления и совершенствование его правовых основ, необходимо устранить противоречия между нормами различных законодательных актов, регулирующих вопросы деятельности территориального общественного самоуправления.
Как один из вариантов возможно рассмотреть предложение об определении ТОС как некоммерческой корпоративной организации, которая вправе осуществлять приносящую доход деятельность, связанную с решением вопросов местного значения.
Наряду с этим предусмотреть право ТОС осуществлять деятельность на основании типового устава, утверждённого федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций, то есть Министерства юстиции Российской Федерации.
Также следовало бы предусмотреть право гражданина войти в состав участников ТОС по месту жительства без согласия других его участников и по своему усмотрению выйти из состава участников ТОС, уведомив об этом ТОС в определённом Уставом организации порядке и сроки, при этом внесение членских и иных имущественных взносов может быть необязательным.
Также необходимо ограничить право ТОС на реорганизацию в форме преобразования, в его составе не должно быть иных юридических лиц за исключением случаев участия ТОС в ассоциациях (союзах) ТОС.
При ликвидации ТОС целесообразно определить, что его имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, направляется на цели, указанные в Уставе ТОС, за исключением государственного или муниципального имущества, переданного во временное владение и пользование, в том числе по льготным ставкам арендной платы. Неиспользованные субсидии, полученные ТОС из бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета муниципального образования, подлежат возврату в соответствующий бюджет.