Проблемы оборота земель сельскохозяйственного назначения
Д.А. Кудрявцев, М.Б. Уаге
В статье рассмотрены основные проблемные аспекты правового статуса земельных участков из земель сельско-хозяйственного назначения. В юридической литературе существует несколько альтернативных точек зрения относительно состава рассматриваемой категории земель. Поэтому, как указывают авторы, первостепенным является целевое назначение - сельскохозяйственное производство. Отмечается, что несмотря на значимость сельскохозяйственных угодий, довольно большие площади не обрабатываются, поэтому возникает острая необходимость вовлекать их в оборот. Прежде всего это связано с ролью сельскохозяйственных угодий в обеспечении продовольственной безопасности государства. В связи с указанными аспектами, встает острый вопрос о необходимости ведения единого реестра неиспользуемых сельскохозяйственных угодий. Кроме того, в данной статье рассмотрен вопрос изъятия земельных участков, неиспользуемых по их целевому назначению. Реализация института изъятия земельных участков на практике проанализирована на примерах материалов дел, рассмотренных арбитражными судами нескольких субъектов РФ. В то же время в статье выделяется ряд проблем, связанных с реализацией данного механизма, и обозначена одна из самых актуальных проблем в связи с наложением санкций со стороны западных стран - создание механизма вовлечения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения. Обозначена роль российского государства и его заинтересованность в эффективном вовлечении в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развитии мелиоративного комплекса Российской Федерации.
Ключевые слова: земельные участки, сельское хозяйство, сельскохозяйственное производство.
D.A. Kudryavtsev, M.B. Uage
PROBLEMS OF AGRICULTURAL LAND TURNOVER
The article considers the main problematic aspects of the legal status of agricultural land plots. In the legal literature, there are several alternative points of view regarding the content of the category of land under consideration. Therefore, as the authors point out, the primary purpose is agricultural production. It is noted that despite the importance of agricultural land, quite large areas are not cultivated, so there is an urgent need to involve them in turnover. First of all, this is due to the role of agricultural land in ensuring the food security of the state. In connection with these aspects, an acute question arises about the need to maintain a unified register of unused agricultural land. In addition, this article considers the issue of seizure of land plots that are not used for their intended purpose. The implementation of the institution of seizure of land plots in practice is analyzed on the examples of case materials considered by arbitration courts of several constituent entities of the Russian Federation. At the same time, the article highlights a number of problems related to the implementation of this mechanism, and identifies one of the most pressing problems in connection with the imposition of sanctions by Western countries - the creation of a mechanism for involving unused agricultural land in the turnover. The role of the Russian state and its interest in the effective involvement of agricultural land in the turnover and the development of land reclamation complex of the Russian Federation are indicated.
Keywords: land plots, agriculture, agricultural production.
Российская Федерация обладает большими площадями аграрных угодий. Земли сельскохозяйственного назначения считаются второй по площади категорией земельного фонда страны. В интересах сохранения земель сельскохозяйственного назначения и их рационального использования определен особый правовой режим. Земли рассматриваемой категории, согласно признакам функционального направления, подразделяются на несколько групп: сельскохозяйственные угодья, к которым относятся пастбища, сенокосы, пашня, многолетние насаждения, а также несельскохозяйственные угодья - это территории, которые не подлежат использованию в сельскохозяйственном производстве без проведения конкретных работ, к ним относятся лесопосадки, лесопокрытые дороги, постройки, сооружения и т. д. Сельскохозяйственные угодья выступают как земельные участки, используемые с целью извлечения сельскохозяйственной продукции. земля сельскохозяйственное назначение мелиоративный
Но согласно сведениям Россельхознадзора РФ, приблизительно 40 миллионов гектаров территории, подходящей для целей обрабатывания такой земли, не используются [1]. Из таких земель около половины представляют пашни - сельскохозяйственные угодья, которые каждый год подвергаются обработке, а также применяемые с целью посева сельскохозяйственных культур. Одни из значимых угодий нашей страны для выращивания сельскохозяйственной продукции пустуют, а также никак не обрабатываются.
Включая этап формирования сельского хозяйства в России, по настоящее время земли сельхоз назначения являются одной из закрепленных законодателем категорий земель, которая оказывает большое влияние на почти все сферы жизнедеятельности человека, в частности, на развитие внутренней экономики. Так как земли сельскохозяйственного назначения, закрепленные действующим законодательством Российской Федерации категории земель, представляют один из важнейших аспектов обеспечения продовольственной безопасности, потому что реализация сельскохозяйственной продукции поддерживает достойный уровень жизнедеятельности граждан. Однако, несмотря на формирование и информатизацию учета земельных ресурсов, в настоящее время отсутствует единый реестр неиспользуемых сельскохозяйственных угодий.
Еще одной проблемой является использование сельскохозяйственных земель не по их целевому назначению, например, передача площадей сельхозугодий под строительство.
Для начала следует определиться с понятием «земли сельскохозяйственного назначения». Земельный кодекс РФ определяет их как земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей [2]. Более подробно особенности режима земель сельскохозяйственного назначения регулируются Федеральным законом от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [3]. Боголюбов С.А. отмечает, что «...в этой категории особой охране и специальному режиму использования подлежат сельскохозяйственные угодья - сердцевина сельскохозяйственных земель» [4].
Авторы, расширяя содержание категории «земли сельскохозяйственного использования», подчеркивают, что «к ним относятся земельные участки (из земель иных категорий), расположенные в черте населенного пункта и используемые гражданами для производства сельскохозяйственной продукции с целью удовлетворения своих потребностей в продуктах питания и (или) получения материальной выгоды от реализации излишков полученной сельскохозяйственной продукции» [5].
Поэтому основным фактором отнесения земельных участков к сельскому хозяйству является назначение, под которым подразумевается использование в целях сельскохозяйственного производства, как товарного земледелия, так и племенного разведения, посадки сельскохозяйственных культур и животноводства, выращивание овощной продукции населением для целей индивидуального потребления на приусадебных участках, в садах и огородах.
Садоводство или растениеводство включает селекцию и выращивание: зерновых, масличных, технических, продовольственных и других культур, овощеводство, выращивание ягодных и плодовых культур, декоративное садоводство и др. также можно отнести к садоводству.
Ряд авторов отмечают, что «животноводство включает в себя разведение крупного рогатого скота; сельскохозяйственной птицы; пушных зверей в условиях фермы; пчел; водных пресмыкающихся в водоемах и др. Сельское хозяйство представляет собой сферу материального производства, целью которой является получение растительных продуктов и продуктов животноводства путем выращивания и использования сельскохозяйственных растений и животных. Сельское хозяйство делится на две основные отрасли: растениеводство и животноводство» [6].
Сфера сельского хозяйства, в которую входят спецификации видов деятельности, определена в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности, который утвержден постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 6 ноября 2001 г. № 454-ст [7].
Альтернативные области применения сельскохозяйственных угодий включают непосредственно выращивание защищенной древесной и кустарниковой растительности, строительство объектов по переработке и хранению сельскохозяйственной продукции, обустройство экспериментальных площадок для проведения испытаний сортовых культур и т. д.
В соответствии с изменениями в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», которые вступили в силу 30 января 2023 года, земельные участки сельскохозяйственного назначения могут быть изъяты у собственников, если они не используются или используются с нарушениями законодательства в течение минимум трех лет к моменту проверки. Статьей 6 указанного закона предусмотрен механизм изъятия земель сельскохозяйственного назначения, которые, в свою очередь, по целевому назначению не используются. Безусловно, при проверке инспектор руководствуется признаками неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 № 1482 [8].
Несмотря на законодательное закрепление возможности изъятия земельного участка, неиспользуемого по назначению, существуют проблемы с ее реализацией. Так, Балашов Е. В. отмечает, что проблема п.3 ст.6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» заключается еще и в том, что в ходе проведения проверок, органы государственного надзора и муниципального контроля, осуществляющие деятельность на территории Российской Федерации, сталкиваются с тем, что после выявления факта неиспользования земельного участка органом государственного земельного надзора и выдачи предписания об устранении нарушения, правообладатель такого участка передает свои права другому лицу путем заключения договора дарения, купли-продажи и т. п.» [9]. Из этого следует, что инспектор государственного земельного надзора не может привлечь к административной ответственности бывшего правообладателя, так как земельный участок, являющийся предметом проверки, перешел к другому лицу. Таким образом, необходимо проводить новую проверку и, если это понадобится, выдавать предписание новому правообладателю, соответственно, такая передача земельного участка препятствует вводу в оборот неиспользуемых земель.
Малькова К.Г. обращает внимание на то, что «среди оснований прекращения права собственности, прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком действующее законодательство (ст.ст. 44,45 ЗК РФ) отдельно выделяет принудительное изъятие земельного участка. Порядок и условия принудительного прекращения прав на земельный участок сельскохозяйственного назначения различны для собственников земельных участков и лиц, использующих сельхозугодья на вторичных правах. Согласно ЗК РФ, право собственности на земельный участок прекращается в порядке, установленном гражданским законодательством, а право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются в порядке, которые предусмотрены ст. 53 ЗК РФ» [10].
Реализацию института изъятия земельных участков можно рассмотреть на примерах из судебной практики. По материалам дела № А19-4828/2023 Арбитражного суда Иркутской области [11], Администрация муниципального образования города Братска обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании недействительным предостережения Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия. Как следует из материалов дела, Управлением Россельхознадзора на основании задания проведено контрольное (надзорное) мероприятие без взаимодействия в отношении земельного участка сельскохозяйственного назначения. Предметом проверки являлось соблюдение обязательных требований к использованию и охране земельного участка. В рамках контрольного мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом, Управлением Россельхознадзора установлено, что на земельном участке допущено зарастание древесной (сплошной) и многолетней травянистой растительностью, не осуществляются мероприятия по воспроизводству плодородия земель, что влечет за собой снижение плодородия, качественное ухудшение земель. В связи с этим, по результатам контрольного (надзорного) мероприятия, административным органом Администрации выдано предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований. Согласно части 2 статьи 13 ЗК РФ, только собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости, об объекте недвижимости от 07.10.2022 № КУВИ-001/2022-176783191, сведения о зарегистрированных правах, на земельный участок с кадастровым номером 38:34:034501:55 отсутствуют. Данный участок расположен (находится) в границах города Братска. Оспаривая названное предостережение представителем заявителя указано, что в силу положений действующего законодательства, Администрация города Братска по отношению к спорному земельному участку не является ни собственником, ни землепользователем (землевладельцем, арендатором, хозяйствующим субъектом), не осуществляет предпринимательскую деятельность по использованию земель сельскохозяйственного назначения (в т. ч. указанного земельного участка), земельный участок для решения вопросов местного значения администрацией города Братска не используется, соответственно, ряд обязательных требований, указанных в предостережении к администрации города Братска, не применяется; Администрация г. Братска не обязана использовать земельный участок по назначению, так как это не входит в ее компетенцию, в т. ч. на законодательном уровне. Судом из материалов дела установлено, что спорный земельный участок в собственности муниципального образования города Братска не находится, является земельным участком, государственная собственность на который не разграничена, Администрация города Братска в отношении данного земельного участка осуществляет лишь полномочия по его распоряжению в соответствии с Законом № 137-ФЗ.
Следовательно, Администрация города Братска, как орган местного самоуправления при решении вопросов местного значения в отношении указанного земельного участка, не может быть контролируемым лицом.
Споры о принудительном изъятии земельных участков можно рассмотреть также на примере дела № А41-91174/17 от 22 февраля 2018 года Арбитражного суда Московской области [12], где Министерство имущественных отношений Московской области (далее - Минмособлимущество, министерство, истец) обратилось в Арбитражный суд Московской области к Обществу с ограниченной ответственностью «Агролайн» (далее - ООО «Агролайн», общество, ответчик) с заявленными требованиями:
- изъять для продажи с публичных торгов в связи с неиспользованием земельный участок для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной, связанной с сельскохозяйственным производством, деятельности: земельный участок с кадастровым номером площадью 609200 кв.м., расположенный по адресу Московская область Можайский район вблизи деревни Павлищево, категория земель «земли сельскохозяйственного назначения», разрешенное использование «для сельскохозяйственного производства».
Из материалов дела следует, что ООО «Агролайн» является собственником земельного участка площадью 609200 кв.м., расположенный по адресу Московская область Можайский район вблизи деревни Павлищево, категория земель «земли сельскохозяйственного назначения», разрешенное использование «для сельскохозяйственного производства».
07 июня 2013 года сотрудниками Наро-Фоминского межрайонного отдела Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) по городу Москве, Московской и Тульской областям, был произведен осмотр указанного земельного участка. По результатам осмотра установлено, что участок не огорожен, на него имеется свободный доступ, участок не используется для сельскохозяйственного производства, не выполняются установленные требования и мероприятия по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания сорной и древесно-кустарной растительностью, а также не производятся мероприятия в области обеспечения плодородия почв. Неоднократно проводились проверки использования ООО «Агролайн» земельного участка, в результате которых также выявлено неиспользование земельного участка в соответствии с назначением, и выданы предписания об устранении нарушений.
Согласно пояснениям истца, все выданные обществу предписания не исполнены, земельный участок в сельскохозяйственный оборот не введен. В связи с этим и с учетом ст.ст. 7, 13, 42, 78 Земельного кодекса РФ, ст. 6 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, министерство просит суд вынести решение об изъятии у собственника спорного земельного участка для продажи на торгах, с установлением начальной цены в размере кадастровой стоимости участка.