ПРОБЛЕМЫ УСТАНОВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ЮРИДИЧЕСКИХ ФАКТОВ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИХ ПРАВО НА СТРАХОВУЮ ПЕНСИЮ ПО ВОЗРАСТУ
Д.В. Агашев
Исследуются вопросы установления в судебном порядке отдельных юридических фактов, определяющих право на страховую пенсию по возрасту. На основе анализа, специальной литературы, нормативных правовых актов и судебной практики обосновывается необходимость совершенствования законодательства, обеспечения его системности, озвучиваются предложения по повышению эффективности правоприменительной деятельности в контексте рассматриваемой проблемы.
Ключевые слова: страховая пенсия, страховой стаж, факты, иск, особое производство
. право страховая пенсия возраст законодательство
Продолжаемая в нашей стране пенсионная реформа ставит перед наукой и судебной практикой все больше вопросов, ответы на которые сложно найти, используя юридический инструментарий только одной правовой отрасли. Междисциплинарный подход к изучению проблем, доказавший за десятилетия свою эффективность в естественнонаучных и многих гуманитарных областях знаний, становится необходимым условием для поиска оптимальных решений и в юриспруденции. Поэтому не может вызывать сомнений, что системное исследование всегда заключает в себе значительно больший научный и практический потенциал и, как правило, оказывается продуктивнее, чем то, где преобладает только специальная отраслевая направленность. В рамках настоящей работы предпринята попытка проанализировать ряд проблем, возникающих при определении права на страховую пенсию по возрасту, в контексте подтверждения необходимых для этого юридических фактов, в том числе с использованием процессуальной формы.
Итак, какие же юридические факты требуют оценки при определении права на страховую пенсию по возрасту? Известно, что в таких случаях всегда необходим фактический состав. В теории права социального обеспечения традиционно проводилась градация фактов, в частности на основной факт и юридически значимые предпосылки [1. C. 108], на факты правообразующие и связанные с реализацией субъективного права [2. С. 66.] и др. Однако более продуктивным нужно считать предложенное В.С. Аракчеевым деление фактов на основания и условия пенсионного обеспечения [3. С. 183-221].
Основанием выступает причина, порождающая нуждаемость лица, в рассматриваемом случае - возраст, который указывает на стандартный для данного государства предел экономически активной и эффективной деятельности человека. С сожалением приходится констатировать, что традиционно применяемый для характеристики основания в отечественном пенсионном законодательстве термин «старость» является не совсем уместным. Он в большей степени раскрывает не юридический контекст, а ассоциируется с геронтологией и медико-биологическими факторами жизни лица, имеющими чаще всего индивидуальный характер. Тем не менее формально возраст и старость в российском пенсионном законодательстве продолжают рассматриваться как синонимы, что, несомненно, требует корректировки.
Нужно отметить, что подтверждение основания права на страховую пенсию в обычных условиях технически не порождает сколь-нибудь серьезных трудностей, ибо соответствующие сведения вытекают из документов, удостоверяющих личность лица, например паспорта. Вообще в судебной практике сложно обнаружить отдельную категорию дел об установлении (изменении) возраста совершеннолетнего лица. Конечно, нельзя полностью исключить погрешности в деятельности органов ЗАГС, в том числе с учетом миграционных процессов при переезде соотечественников в Россию, а также наличие ошибок по месту рождения при оформлении первичных документов в государствах бывшего СССР. При этом в условиях повышения пенсионного возраста гипотетически возможно появление споров (преимущественно с искусственными предпосылками) об ошибках в сведениях органов ЗАГС о дате рождения совершеннолетнего лица. Во всяком случае, для подобных ситуаций необходима презумпция наличия спора, т.е. рассмотрение его исключительно в порядке искового производства в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 69 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» [4]. Очевидно, однако, что такие дела не могут получить широкого распространения, являя собой лишь статистическую погрешность в общем числе споров.
Условия (материальные и процедурные) представляют собой иные юридически значимые обстоятельства, обеспечивающие главным образом адресный характер этого предоставления. Современное пенсионное законодательство закрепляет значительный совокупный перечень условий, связанных с правом на страховую пенсию по возрасту Статья 4, ч. 1 ст. 5, ст. 8 Федерального закона от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» // СЗ РФ. 2013. № 52, ч. I. Ст. 6965 (далее - Закон о страховых пенсиях).. Некоторые из них имеют правообразующую функцию, другие, напротив, препятствуют возникновению права [5]. Тем не менее, в существующей системе юридических фактов в контексте процессуальных особенностей их установления наибольшую сложность и ценность, как показывает практика, имеют такие материальные условия, как страховой стаж и индивидуальный пенсионный коэффициент (далее - ИПК), на которые далее будет обращено основное внимание.
Данные ежегодных отчетов Пенсионного фонда РФ за 2017 и 2018 гг. [6] свидетельствуют о том, что число граждан, обращающихся за страховой пенсией по возрасту, постепенно уменьшается (1,76 млн в 2017 г. против 1,71 млн в 2018). В 2019 г. эти показатели снизились более значительно в связи с повышением требований к пенсионному возрасту, страховому стажу и ИПК. При этом, по самым скромным оценкам, число отказов в назначении пенсии по возрасту именно по мотивам недостаточности страхового стажа или ИПК составляет около 1% [7], т.е. их число по стране в абсолютном выражении ежегодно может составлять не менее 10-12 тыс. В большинстве случаев это касается тех граждан, в отношении которых работодатель по разным причинам (ненадлежащее оформление трудовых правоотношений, занижение базы страховых взносов и т.п.) уклонялся от надлежащего исполнения обязанности по уплате страховых взносов.
Кроме того, еще в 2015 г. бывший глава Пенсионного фонда РФ А. Дроздов отмечал, что в России почти 20 млн человек по разным причинам не участвуют в системе обязательного пенсионного страхования [8]. Это так называемые «самозанятые лица», которые рано или поздно также станут претендовать на страховые пенсии по возрасту. Отдельная проблема касается обеспечения этим видом пенсий граждан РФ, проживавших на территории Республики Крым и в г. Севастополе до воссоединения с Российской Федерацией, особенно в период с 2002 по март 2014 г., что, конечно, требует специального анализа.
Учитывая сказанное, а также ежегодное ужесточение условий для приобретения права на страховую пенсию по возрасту, становится понятным, что число соответствующих дел в ближайшие годы возрастет значительно, и это как никогда потребует необходимой подготовленности судов и выработки единообразной практики К сожалению судебная статистика в настоящее время не позволяет установить даже примерное количество дел, вытекающих из пенсионных правоотношений, в отличие от форм отчетности, принятых в Судебном департаменте при Верховном Суде РФ до 2016 г. Теперь они размыты в категории «прочие дела искового производства». См.: Судебная по статистика по делам, рассматриваемым федеральными арбитражными судами, федераль-ными судами общей юрисдикции и мировыми судьями // Судебный департамент при ВС РФ. 2009-2020. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=5 (дата обращения: 03.02.2020)..
Как известно, в большинстве случаев при стандартном развитии правоприменительной деятельности установление указанных фактов является функцией пенсионных органов (структурных подразделений Пенсионного фонда РФ) в рамках процедуры рассмотрения обращений граждан за пенсией. Тем не менее указанная процедура далеко не всегда имеет положительный результат для лица. При подобных девиациях, как правило, возможно два продолжения: лицу предлагается дополнительно подтвердить наличие некоторых фактов либо оформляется отказ в назначении пенсии. Официальной сводной статистики в этой части в настоящее время не ведется - получение таких сведений требует немалых усилий и специального исследования. Однако в обоих случаях гражданин рано или поздно вынужден прибегнуть к судебной форме защиты средствами искового или особого производства.
Как показывает практика, при всей скудности арсенала способов защиты, зафиксированных в пенсионном законодательстве (например, ч. 20 ст. 21 Закона о страховых пенсиях), именно иск о признании незаконным отказа в установлении пенсии является наиболее типичным развитием событий в подобных случаях. Преимущественно в этом производстве и происходят оценка правопритязаний, подтверждение необходимых фактов либо исключается такая возможность.
Однако сравнительно недавно начала формироваться практика рассмотрения другого вида исков с известной долей творчества истцов при формулировании способа защиты и, соответственно, исковых требований: об обязании страхователя предоставить корректирующие формы индивидуальных сведений, об обязании перечислить недоплату страховых взносов, об обязании работодателя уплатить страховые взносы1 и др. Полагаем, более обоснованно соответствующий способ защиты именовать понуждением страхователя к исполнению обязанности по уплате страховых взносов. Анализ открытых источников информации указывает на то, что число подобных дел пока относительно невелико, хотя конкретные статистические сведения на этот счет отсутствуют.
Не следует исключать использования для указанных целей особого производства, которое, в частности, нередко реализуется при установлении фактов, имеющих юридическое значение для других страховых пенсий, таких как иждивение, факты родства, постоянного проживания и др. Тем не менее по ранее сложившейся практике, сформированной п. 2 Постановления Пленума ВС СССР от 21 июня 1985 г. № 9 «О судебной практике по делам об установлении фактов, имеющих юридическое значение» [9], такая возможность долгое время не реализовывалась судами в отношении общего трудового и страхового стажа. Однако в силу подп. «в» п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» [10] этот акт не применяется на территории Российской Федерации. На это обращалось внимание в практике Верховного Суда РФ [11] и в специальной литературе [12, 13]. Следовательно, теперь отсутствуют формальные препятствия для применения особого производства при установлении отдельных юридических фактов, определяющих право на страховую пенсию (в том числе стажа), поскольку суды не связаны условием, которое ранее ограничивало их полномочия - если законом закреплен иной (административный) порядок их подтверждения (п. 10 ч. 2 ст. 247 ГПК РСФСР) См., напр.: Апелляционное определение Воронежского областного суда от 20-23.03.2018 по делу № 33-1553; Апелляционное определение Московского городского суда от 24.12.2018 № 33-53674/2018; Апелляционное определение Курского областного суда от 13.03.2018 по делу № 33-650/2018 // СПС КонсультантПлюс. См.: Положение о порядке назначения и выплаты государственных пенсий : (утв. Постанов-лением Совета Министров СССР от 03.08.1972 № 590) // СП СССР. 1972. № 17. П. 118, 156.. Тем не менее в судебной практике все еще сохраняется инерция в этом отношении [14].
В последние два десятилетия были широко распространены случаи, когда по вине страхователя (работодателя) за лицо не уплачивались или уплачивались не в полном объеме страховые взносы. Эти проблемы становились предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ [15], который предлагал законодателю создать действенный правовой механизм реализации пенсионных прав в соответствующих случаях. Однако в полном объеме он законодательно так и не был сформирован. Поэтому и теперь судебный порядок установления страхового стажа является, по существу, единственным приемлемым вариантом обеспечения интересов граждан. Если обратить внимание на правила пенсионного законодательства, то с 2002 г. См.: Правила подсчета и подтверждения страхового стажа для установления страхо-вых пенсий : (утв. Постановлением Правительства РФ от 02.10.2014 № 1015. П. 43; Правила подсчета и подтверждения страхового стажа для установления трудовых пен-сий : (утв. Постановлением Правительства РФ от 24.07.2002 № 555. П. 34. не допускается подтверждение страхового стажа за период после введения индивидуального учета в системе обязательного пенсионного страхования какими- либо иными документами, включая трудовые книжки, трудовые договоры и т.п., кроме сведений, содержащихся в базе данных Пенсионного фонда РФ.
Складывается парадоксальная ситуация, при которой лицо имеет оригиналы документов о своей трудовой деятельности (т.е. они не требуют восстановления), они являются надлежащими и действительными, но при этом юридически, с точки зрения пенсионного законодательства, ничего не подтверждают и поэтому не принимаются пенсионными органами в ходе процедуры установления страховой пенсии. Типичной иллюстрацией к такого рода случаям служат примеры из судебной практики [16], когда производство по делам об установлении фактов прекращается именно в силу указанных обстоятельств.
Безусловно, процессуальные требования ч. 3 ст. 263, ст.ст. 265, 267 ГПК РФ должны быть выполнены, однако непременно с учетом изменяющихся положений пенсионного законодательства. Отмеченная проблема может быть решена в судебной практике, и она требует формирования единообразного подхода, учитывающего природу и функции отдельных юридических фактов, а также специфику правового регулирования пенсионных отношений в соответствующий период времени.
Полагаем, в перспективе также целесообразно изменить редакцию ст. 265 ГПК РФ, изложив ее следующим образом: «Суд устанавливает факты, имеющие юридическое значение, только при невозможности получения заявителем в ином порядке надлежащих документов, удостоверяющих эти факты, либо если эти факты не могут быть подтверждены документами, утратившими в соответствии с законом и иными нормативными правовыми актами доказательственное значение, или при невозможности восстановления утраченных документов».