В целом диспозитивное начало судебного примирения гораздо шире диспозитивного начала всего арбитражного судопроизводства. Несмотря на то что судебная примирительная процедура осуществляется не тем судьей, который рассматривает и разрешает дело, а судьей-примирителем, она включена в гражданское и арбитражное судопроизводство, является его частью. Аналогичным образом направление искового заявления в канцелярию арбитражного суда не входит в процедуру непосредственного рассмотрения дела, но охватывается публично-правовой деятельностью арбитражного суда, порождает процессуальные последствия и в широком понимании арбитражного судопроизводства является его частью.
Диспозитивное начало арбитражного процесса, безусловно, должно отражаться в институте судебного примирения. Однако оно должно действовать не в области процессуальной формы примирительной процедуры, а в вопросах порядка и оснований ее применения. Так, судебные примирительные процедуры применимы прежде всего в делах искового производства. Закончить дело миром могут стороны частноправового конфликта. Поскольку основой мирового соглашения является гражданско-правовой договор, а не представленное суду соглашение о примирении имеет исключительно гражданско-правовую природу, то его сторонами могут выступать преимущественно субъекты частного права. Соответственно, судебные примирительные процедуры должны применяться в спорных частноправовых делах. При этом допустимо судебное примирение и в делах о несостоятельности (банкротстве). Указанная категория дел выделена в отдельный раздел АПК РФ, но, как видится, больше из соображений практической целесообразности. Правовая природа дел о несостоятельности (банкротстве) близка к частноправовой сфере, поэтому примирение по ним возможно, о чем свидетельствуют обширные материалы судебной практики.
С осторожностью следует подходить к решению вопроса о применении примирительных процедур в делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Арбитражное судопроизводство сегодня представляет собой уникальную процессуальную форму защиты, поскольку совмещает в себе порядок рассмотрения частноправовых (исковых) дел и дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. До принятия Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) от 08.03.2015 № 21-ФЗ такой же характер имело и гражданское судопроизводство. В любом случае, можно согласиться с авторами в том, что арбитражная процессуальная форма обладает особенностями, позволяющими использовать ее при разрешении как частноправовых конфликтов, так и дел публично-правовой природы (Дивин 2008). Поэтому неудивительно, что возможность судебного примирения распространена законодателем и на область разрешения арбитражным судом публично-правовых дел, однако несомненно, что законом должны быть предусмотрены особенности использования данной процессуальной формы в производстве по делам, возникающим из адми-нистративных и иных публичных правоотношений.
Несмотря на то что АПК РФ допускает заключение мирового соглашения по делам публично-правовой природы, следует помнить, что в основе публично-правовых норм лежит общественный, публичный интерес: «Мировая сделка есть договор, в силу которого истец и ответчик в данном процессе соглашаются прекратить существующий между ними спор. <...> Но не всякий спор может быть прекращен примирением: устав упоминает лишь о делах казенных управлений, как о делах, которые не могут быть оканчиваемы примирением» (Гольмстен 1913, 268).
Основополагающим принципом любой примирительной процедуры, в том числе судебной, является принцип добровольности, в связи с чем встает проблема его соблюдения в сфере судебного урегулирования публично-правовых конфликтов. Представитель органа публичной власти, являющийся стороной в деле, не на-делен правом изменять суть и содержание применимой в деле правовой нормы. Поэтому полагаем, что судебное примирение в делах публично-правовой природы может касаться только вопросов признания обстоятельств конкретного дела и представлять собой соглашение сторон по обстоятельствам дела либо соглашение сторон, содержащее квалификацию сделки, совершенной лицом, участвующим в деле, или статуса и характера деятельности этого лица, а также являться основанием частичного или полного отказа от требований, частичного или полного признания требований, в том числе вследствие достижения сторонами соглашения об оценке обстоятельств в целом или их отдельных частей. В силу этого предлагаем исключить из формулировки ч. 3 ст. 190 АПК РФ слова «в частности», закрепив тем самым исчерпывающий и не подлежащий расширительному толкованию перечень оснований для проведения примирительной процедуры в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.
Норма ч. 1 ст. 137 КАС РФ также касается примирения сторон публично-правового конфликта, но содержит значительно более четкую формулировку: примирение сторон может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон. Иными словами, соглашение о примирении -- это акт частного права, и в публично-правовом конфликте оно допустимо исключительно в аспекте распоряжения сторонами их личными правомочиями. Под видом примирения недопустимо изменять содержание нормы публичного права, распространяющееся на неограниченный круг лиц, но разрешено урегулировать вопросы частноправового характера, например размер взыскиваемых пеней по налоговым спорам, если изначально сумма, подлежащая уплате, была рассчитана без учета переплаты за предыдущие периоды или истек срок взыскания задолженности за предыдущий период и т. п. Также видится возможным установление в соглашении о примирении графика выплаты взыскиваемых сумм. Такая практика достаточно обширна, и арбитражные суды признают графики платежей по требованиям органов государственной власти законной частью мирового соглашения .
Также целесообразно закрепить обязательное утверждение арбитражным судом достигнутого сторонами административного или иного публично-правового конфликта соглашения по обстоятельствам дела и/или квалификации сделки. С учетом особой социальной значимости и публичного характера интереса, подлежащего защите по указанной категории дел, предоставление сторонам спорного публично-правового отношения права заключить внесудебное соглашение содержит коррупционные риски.
В целом мировое соглашение по делам публично-правового характера -- не редкость в судебной практике. Органы публичной власти в основном охотно идут на примирение. Например, в Письме Федеральной налоговой службы (ФНС) России от 02.10.2013 № СА-4-7/17648 «О практике заключения мировых соглашений налоговыми органами с налогоплательщиками в судах» сказано: «По налоговым спорам имеется судебная арбитражная практика утверждения судом мировых соглашений между налогоплательщиком и налоговыми органами. ФНС России поручает при наличии оснований, предусмотренных АПК РФ, учитывать в работе данную судебную практику. Проекты мировых соглашений подлежат направлению для согласования в Правовое управление ФНС России». Речь в данном случае идет о внесудебных примирительных процедурах, результаты которых представляются арбитражному суду для утверждения (и судебного контроля за соответствием достигнутых договоренностей закону).
Полагаем, что в отношении публично-правовых конфликтов будет правильно закрепить исключительно судебное примирение. Внесудебное общение органа власти с субъектом частного права по поводу конфликта в сфере публично-правового управления, помимо коррупционных рисков, также заключает в себе опасность применения административных мер давления на частное лицо как на «слабую сторону» правоотношения.
Таким образом, предлагаем на законодательном уровне закрепить условия и основания заключения мирового соглашения в делах публично-правовой природы (установив прямой запрет на изменение существа применимой в деле правовой нормы), прямо предусмотреть возможность примирения сторон публично-право-вого конфликта только посредством судебной примирительной процедуры при участии судьи-примирителя и обязать стороны представить достигнутое ими соглашение на обязательное утверждение арбитражному суду.
Особого внимания заслуживает вопрос о роли и правовом статусе судьи-примирителя, проводящего судебную примирительную процедуру. Регламент судебного примирения не содержит прямого ответа на этот вопрос. В ст. 24 Регламента имеется указание на то, что мировое соглашение, соглашение о примирении (т. е. соглашение, которое не будет передано арбитражному суду, рассматривающему дело, на утверждение и станет основанием для отказа от иска или признания иска), соглашение по фактическим обстоятельствам готовятся сторонами при содействии судебного примирителя. Не раскрыты конкретные формы такого содействия, не указано, в чем оно может выражаться. Регламент закрепляет, что судебному примирителю необходимо выяснить наличие единообразного понимания условий мирового соглашения, соглашения о примирении, соглашения по фактическим обстоятельствам каждой из сторон, проверить подготовленное соглашение на предмет его законности, отсутствия нарушения прав иных лиц и возможности утверждения судом.
Однако здесь возникает проблема: достигнутое сторонами правового конфликта соглашение фактически проверяется дважды -- судьей-примирителем и затем судьей, рассматривающим дело; результаты их заключений могут не совпадать, конкурировать друг с другом и порождать проблемы этического и репутационного толка. Имеет ли смысл такая двойная проверка? Возможно, правильнее закрепить обязанность (и одновременно ответственность) судьи-примирителя проверить достигнутое сторонами соглашение на предмет законности и соблюдения прав других лиц и в случае положительного результата утвердить его. Это существенно оп-тимизирует процедуру судебного урегулирования, а также в целом арбитражное (и гражданское) судопроизводство и позволит избежать репутационных потерь.
Итак, основным принципом судебной примирительной процедуры является принцип добровольности. Добровольность тесно связана с диспозитивным началом гражданского и арбитражного судопроизводства, но не тождественна ему. Диспозитивное начало в цивилистическом процессе находится в неразрывном единстве с правом сторон распоряжаться предметом судебного разбирательства (нарушенным или оспоренным гражданским правом). Сама же процедура судебного производства закреплена императивно и не допускает отклонений ни по воле сторон, ни по усмотрению суда. Судебная примирительная процедура -- это орга-ническая часть гражданского и арбитражного судопроизводства, и она не может иметь иную правовую природу. Таким образом, судебная примирительная процедура -- это публично-правовое отношение, диспозитивное начало ее заключает- ся в праве сторон правового конфликта согласиться с процедурой судебного примирения или отказаться от нее, выбрать кандидатуру судьи-примирителя. Однако процессуальная форма судебного примирения должна быть закреплена нормативно, иметь императивный характер и не допускать каких-либо произвольных отклонений. Кроме того, законодательно следует закрепить основания проведения примирительных процедур в делах публично-правового характера и обязательное судебное утверждение их результата.
Нельзя обойти вниманием еще один аспект рассматриваемой темы. В целом результаты судебного примирения могут выражаться либо в заключении сторонами соглашения о примирении, либо в недостижении ими компромисса и, соответственно, отсутствии результата (соглашения). Казалось бы, третьего не дано: либо стороны примирились, либо нет. Однако Регламент судебного примирения предусматривает еще один вариант завершения судебной примирительной процедуры -- прекращение судебного примирения судьей-примирителем. В ст. 26 Регламента сказано, что судебный примиритель до истечения срока проведения судеб-ного примирения вправе прекратить судебное примирение, если в ходе его проведения сочтет, что дальнейшее проведение судебного примирения нецелесообразно в том числе потому, что спор не может быть урегулирован с помощью судебного примирения; стороны не соблюдают установленный порядок и принципы судебного примирения; стороны неоднократно не являются на встречу с судебным примирителем; стороны затягивают проведение судебного примирения, препятствуют деятельности судебного примирителя; стороны любым иным образом злоупотребляют своими правами, а также в случае, если имеются иные обстоятельства, препятствующие проведению судебного примирения. В этих случаях судебным примирителем составляется мотивированный письменный отказ от проведения судебного примирения, который не позднее следующего дня передается сторонам судебного примирения и суду.
Фактически речь идет о праве судьи-примирителя на основании своего внутреннего убеждения решать следующие вопросы: о применимости к конкретному делу судебной примирительной процедуры (причем такой вывод будет прямо противоречить позиции суда, рассматривающего дело, ведь он отложил судебное разбирательство для проведения судебного примирения по данному делу, а значит, счел возможным его урегулирование); о злоупотреблении сторонами своими процессуальными правами (притом что злоупотребляет ли лицо правом или просто использует процессуальные средства защиты -- сложнейший вопрос). Кроме того, судья-примиритель наделяется правом самостоятельно решать, что есть некие «иные» обстоятельства, препятствующие примирению. Это очень широкие полномочия, которые, как показано, зачастую вступают в противоречие с полномочиями суда, рассматривающего дело по существу.
Выводы
На основании изложенного можно сделать следующие выводы.
Во-первых, судебная примирительная процедура -- часть гражданского и арбитражного судопроизводства. Соответственно, она представляет собой процессуальное правоотношение публично-правовой природы. В этом заключается основное отличие судебных примирительных процедур от внесудебного (в том числе досудебного) урегулирования спора. Судебная примирительная процедура должна отвечать всем признакам и свойствам общей гражданской и арбитражной процессуальной формы. Основополагающим началом гражданского и арбитражного судопроизводства является сочетание императивного и диспозитивного начал: императивное заключается в наличии строго закрепленного в процессуальном законодательстве порядка рассмотрения и разрешения судами отнесенных к их компетенции дел, неизменности этого порядка как для участников правового конфликта, так и для самого суда; диспозитивное начало связано с правом сторон распоряжаться предметом судебного разбирательства (нарушенным или оспоренным гражданским правом). Поэтому институт судебного примирения следует рассматривать как разновидность процессуальной деятельности государственного суда, которая должна осуществляться в рамках законодательно закрепленных правил, единых и обязательных для всех категорий рассматриваемых дел. В настоящее время процессуальная форма судебного примирения действующим процессуальным законодательством не закреплена и регулируется Регламентом судебного примирения, утвержденным ВС РФ. Представляется целесообразным закрепить основные стадии и этапы судебной примирительной процедуры, права, обязанности и ответственность судьи-примирителя, правовой статус участников судебного примирения и требования к его результатам на нормативном уровне.