ПРОЕКТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И РОССИЙСКАЯ ПРАКТИКА
И.В. Мирошниченко, Л.А. Шпиро
В статье рассматривается внедрение проектного управления как результат реализации административных реформ современных государств на основе управленческой парадигмы нового государственного менеджмента. Авторы предлагают объяснительную модель проектного управления в государственном секторе, представленную в характеристиках видов деятельности, его обеспечивающих (аналитической, организационно-управленческой, коммуникативной и документационной). Описанные кейсы проектного управления в Канаде, Великобритании, Норвегии позволили авторам сделать вывод, что успешные практики внедрения проектного подхода обуславливают качественную трансформацию системы государственного управления. Оцениваются промежуточные результаты опыта реализации проектного управления в России в контексте мирового опыта. Системообразующим ресурсом, формирующим экосистему публичного управления, несмотря на ее институциональную поливариативность в современных государствах и их регионах, становится человеческий капитал, обеспечивающий ее эффективность.
Ключевые слова: государственное управление, проектное и процессное управление, новый государственный менеджмент.
I.V. Miroshnichenko, L.A. Shpiro
PROJECT MANAGEMENT IN THE PUBLIC SECTOR: FOREIGN EXPERIENCE AND RUSSIAN PRACTICE
The authors explore the implementation of project management as a result of administrative reforms realization in modern states. This approach is based on the «New Public Management» paradigm. The authors propose an explanatory model of project management in the public sector, presented in the characteristics of providing types of practices (analytical, organizational and management, communication and documentation). The cases of project management in Canada, Great Britain, Norway described in the article led to the conclusion that the successful practices of project approach cause a qualitative transformation of public administration system. The preliminary outcomes of the project management experience in Russian public sector are estimated in the worldwide context. It is proved that human capital becomes the system-forming resource that develops an ecosystem of public management (in spite of its institutional flexibility in modern states and their regions) and provides its efficiency.
Keywords: public administration, project and process management, New Public Management.
Введение
Научный интерес к проблеме внедрения и реализации проектного подхода в системе органов государственной власти обусловлен динамикой общественно-политических и социально-экономических процессов в России. Повышение конкуретноспособности Российской Федерации в мировой экономике за счет развития инновационного потенциала, достижения высокого уровня качества жизни населения в условиях ограниченности ресурсов, запросы общества на эффективные модели государственного управления и взаимодействия с гражданами обуславливают необходимость внедрения новых подходов, обеспечивающих устойчивое развитие страны и результативность достижения показателей во всех сферах жизни общества.
Инструментальным ответом на вызовы современной системе государственного управления Российской Федерации стал проектный подход. Его внедрение заложило основания для новой управленческой идеологии, способной изменить принципы не только принятия управленческих решений, но и достижения приоритетных целей общественного развития, характер и стиль управленческой деятельности, связанные с формированием инновационной культуры и качественно иного кадрового потенциала.
Несмотря на универсальность метода проектной деятельности, который широко используется в бизнес-организациях во всем мире, а также опыта его применения в современных системах государственного управления Европы, Северной и Латинской Америки, практика внедрения проектного управления показывает, что национальный контекст обуславливает организационную и социокультурную настройку, влияющую на успешность поставленных целей и задач. Научное осмысление успешного опыта внедрения и реализации проектного подхода в современных государствах позволит оценить эффективность интеграции проектной деятельности в процессную деятельность административных структур национального и регионального уровней современной России.
Проектное управление в системе государственного менеджмента: теоретические истоки и объяснительная модель
Теоретические истоки обоснования применимости проектного управления в реализации государственной политики заложены в концепции нового государственного менеджмента (New Public Management), авторами которой стали П. Окойн и К. Худ [15]. Данная концепция объясняла бизнес-форматирование процессов государственного менеджмента в странах англосаксонской системы (США, Великобритания, Новая Зеландия) в рамках административных реформ 1980-90-х гг. Внедрение нового государственного менеджмента основывается на адаптации успешных управленческих бизнес-технологий в общественном секторе, позволяя преодолевать неэффективность традиционной веберианской бюрократической модели государственного управления. Согласно данной концепции государство является институтом рыночного участия агентских отношений, а его роль заключается в том, чтобы не оказывать общественные услуги, а организовать данный процесс, мобилизуя ресурсы общества [8. С. 180]. Ключевая функция «администрирования», основанного на иерархических принципах, заменяется функцией руководства как способа управления экономическим и социальным развитием страны» [7], позволяющего привлекать к решению задач государственной политики бизнес и институты гражданского общества, поощрять оригинальные идеи по привлечению ресурсов негосударственного сектора. Требование эффективности и результативности становится базовым принципом, имеющим отражение в экономической (соотношение затрат и результатов), социальной (качество государственных услуг, обеспечивающих удовлетворение общественных потребностей) и организационной (консолидация ресурсов публичного сектора для решения стратегических приоритетов государственной политики) формах.
Развитие таких элементов нового государственного менеджмента, как ориентация на достижение результатов, мониторинг количественных и качественных показателей эффективности деятельности, экономия бюджетных средств, креативная организационная культура, стало возможным благодаря набору экономико-стратегических инструментов, характеризующих проектное управление. Проектно-ориентированный подход в государственном управлении представляет собой систему управления, при которой цели исполнительных органов государственной власти достигаются преимущественно через реализацию проектов и программ, имеющих:
- амбициозность целей и открытость содержания;
- комплексный характер и многоуровневую структуру целевых показателей;
- наличие жестких правовых рамок осуществления деятельность;
- значительный масштаб государственных инвестиций;
- значительное число участников и внешних заинтересованных сторон;
- направленность на улучшение общественных благ и качество жизни населения [10; 1. С. 46].
Реализация проектного подхода в органах государственной власти предполагает деятельность по двум ключевым направлениям: государственное проектирование (выбор стратегический целей и приоритетов, формирование портфеля проектов национального масштаба, определение ресурсов для их реализации и закрепление в национальном бюджете) и создание государственного механизма управления проектами (формирование институционального дизайна проектного управления в системе органов государственной власти национального и регионального уровня, институциональное закрепление и нормативная унификация этапов проектной деятельности: подготовка, реализация, завершение, оценка).
Важно, что проектно-ориентированное управление не исключает процессную деятельность. Управление социально-экономическим развитием и финансирование деятельности государства сочетают в себе процессную и проектную составляющие, и зависит это от различных задач государственного управления [3. С. 31]. Основное отличие двух видов деятельности состоит в том, что проекты направлены на достижение уникальной цели в ограниченные сроки, а процессы носят повторяющийся характер (см. рис.).
Рис. 1. Проектный и процессный подходы при государственном управлении
Таблица 1. Основные отличия проектной и процессной деятельности
|
Вид деятельности |
Процессная деятельность |
Проектная деятельность |
|
|
Аналитическая |
Оценка проблемной ситуации (запросов» внешней среды) происходит на «старте» принятия решений; оценка эффективности административных процессов, определяющих качество «продуктов», производимых организацией; оценка эффективности деятельности на основе ключевых показателей результата деятельности |
Оценка проблемной ситуации, на решение которой должен быть направлен проект; оценка качества основных проектных идей (ресурсов и рисков их реализации); оценивание проектной деятельности (эффективность проектных процессов); оценка промежуточных (мониторинг реализации) и итоговых результатов (достижение конечных уникальных результатов) на основе качественных и количественных критериев |
|
|
Организационно-управленческая |
Построение организационной структуры на основе дифференциации административных процессов с жестким определением функционала соответствующих им подразделений; четкая система функционального единоначалия; регламентация и стандартизация деятельности сотрудников, реализующих производственные процессы; оценка эффективности деятельности на основе ключевых показателей результата деятельности |
Формирование уникальной проектной команды, профессиональная квалификация участников которой соответствует целям и задачам проекта; руководитель проекта наделяется уникальными ресурсами и полномочиями вне зависимости от его должностной позиции; управление командой и проектной деятельностью как гибкой системой, регламентация осуществляются на основе международных стандартов проектного управления и паспорта проекта; оценка эффективности проектной деятельности на основе достижения запланированных результатов проекта |
|
|
Коммуникативная |
Регламентация коммуникаций внутри организационной среды и производственных процессов; регламентация коммуникаций с внешней средой (клиентами организации); формирование корпоративной культуры как основы эффективной коммуникации в организационной среде |
Выработка единой когнитивной схемы (язык и восприятие) у участников проектной команды; управление коммуникациями со стейкхолдерами; формирование проектной культуры как основы эффективной коммуникации в проектной команде |
|
|
Документационное обеспечение |
Институциональными основаниями деятельности являются законодательная и нормативная база, стратегические приоритеты развития; регулирование процессов деятельности происходит на основе приказов, распоряжений, положений, регламентов, планов, дорожных карт; результаты деятельности закрепляются и утверждаются отчетами по достижении стратегических приоритетов организации по показателям и индикаторам |
Институциональным основанием деятельности являются законодательная и нормативная база, стратегические приоритеты развития государства, территорий; регулирование процессов деятельности происходит на основе международных, национальных стандартов проектной деятельности, устава или паспорта проекта, планов, сетевых графиков, решений о внесении коррективов; результаты деятельности закрепляются и утверждаются отчетами по достижении уникальных результатов проекта по критериям, показателям и индикаторам |
Реализация процессного и проектного подхода в системе государственного управления имеет ряд отличительных характеристик в компонентах деятельности, их обеспечивающих: аналитической, организационно-управленческой, коммуникативной и документационной (см. табл. 1).
Интеграция проектного и процессного подхода создает условия для формирования нового институционального дизайна системы государственного управления [4], сочетающего в себе проектный и процессный инструментарий в принятии государственных решений, содержание которого включает: новые принципы целеполагания, ориентированные на конечные результаты, с решением конкретных проблем федерального, регионального и муниципального уровня, а не на освоение бюджетных средств; формирование многоуровневой системы коммуникаций публичного управления; кадровые ресурсы, отвечающие потребностям инновационного развития.
Опыт реализации проектного управления в государственном секторе зарубежных стран
На сегодняшний день накоплен существенный мировой опыт по внедрению и развитию системы проектного управления в государственном секторе. Причем во многих странах бизнес и государство активно сотрудничают в сфере проектного управления, реализуя совместные проекты [5]. Успешная практика применения проектного управления в государственном секторе зарубежных стран приводится авторами на примере Великобритании, Канады (провинция Квебек) и Норвегии (совместно с испанской компанией Indra).
Специфика организации проектной деятельности в Великобритании состоит в формировании государственного портфеля проектов. Согласно годовому отчету Управления инфраструктуры и крупных проектов Великобритании за 2017-2018 гг. портфель крупных проектов правительства (The Government Major Projects Portfolio (GMPP)) за указанный период включает 133 проекта, выполняемых 16 отделами на сумму 423 млрд фунтов стерлингов. Государственные проекты делятся на 4 категории:
- трансформация и предоставление услуг;
- информационные и коммуникационные технологии (ИКТ);
- инфраструктура и строительство;
- военный потенциал.
В Великобритании систему проектного управления возглавляет Infrastructure and Projects Authority (IPA) - Управление инфраструктуры и крупных проектов Великобритании, образованное в 2016 году на основе объединения Major projects authority (Управление крупных проектов) и Infrastructure UK (Инфраструктура Великобритании). IPA - это подразделение Правительства Великобритании, представляющее собой проектный офис, который осуществляет поддержку проектов. Иными словами IPA - это своеобразный центр знаний и компетенций в области проектного управления, отвечающий за руководство и поддержку крупных государственных проектов, развитие проектного персонала, разработку национальных стандартов управления проектами и сотрудничество с университетами. IPA напрямую подотчетен министру финансов и офису премьер-министра Великобритании.
В Великобритании принят ряд стандартов по управлению проектами, основной из них - PRINCE2® (PRojects IN Controlled Environments), разработанный в Государственном департаменте коммерции в Великобритании (OGC UK), - является одним из самых широко используемых в мире методов управления проектами в различных отраслях. Данный метод - это практический, гибкий и адаптивный подход, с помощью которого можно эффективно управлять любым проектом, независимо от сферы деятельности и масштаба проекта. Все крупные проекты Великобритании проходят независимую проверку; в частности, IPA оценивает вероятность реализации проектов, его цели, предоставляет отзыв на каждый проект. Данные о ходе проекта регулярно предоставляются в IPA, а также ведется рейтинг проектов. Министр финансов Великобритании Роберд Дженрик (Robert Jenrick) отмечает, что проекты в государственном секторе в любой сфере (строительство автомобильных и железных дорог, укрепление вооруженных сил, модернизация информационных технологий и др.) - это путь государства к обеспечению качественными государственными услугами населения [14].
Приведем пример успешной практики реализации крупных проектов в Великобритании. Например, программа иммунизации детей от гриппа, завершенная в 2018 г., в настоящее время внедряется во всех начальных школах по всей Великобритании (риск гриппа снизился на 66 %). Также государство сыграло важную роль в создании тоннеля под Темзой, с помощью чего будет создано 4000 новых рабочих мест. Еще один проект - “Hinkley Point C” (проект строительства ядерной электростанции) - внедряет частные инвестиции в новую атомную электростанцию. Во многих подобных случаях правительство обеспечивает благоприятные условия для инвестиций частного сектора.
Всего в 2018 г. в Великобритании успешно реализовано 26 крупных проектов. Для того чтобы достичь лучшего результата и усилить свое влияние на выполнение проектов, Infrastructure and Projects Authority Великобритании выделяет три широкие области, на которые нужно обратить внимание:
- роль портфеля проектов (поддержка, обеспечение, консультирование на уровне портфеля проектов через правительство);
- качество и профессионализм (режим отчетности о работе, обеспечение качества работ, последовательность и поддержка работ);
- опыт и экспертиза (экспертное и профессиональное сопровождение проектов).
В государственном секторе Канады, по аналогии с Великобританией, реализуются инфраструктурные проекты. Управление инфраструктуры Канады (Infrastructure Canada) осуществляет поддержку инфраструктурных проектов и программ, предоставляет гибкую и эффективную финансовую поддержку как государственным, так и частным проектам. Помимо крупных инфраструктурных проектов, проекты в государственном секторе Канады содержат в себе экологическую составляющую, то есть они связаны с разработкой и освоением природных ресурсов страны. Выделяется четыре вида проектов (Major natural resource projects): энергетические проекты, проекты горнодобывающей промышленности, лесные проекты, технологические проекты.