На региональном уровне в Канаде, например в провинции Квебек, в 2008 г. принята программа Quebec governance framework, представляющая собой жизненный цикл из 5 фаз, 3 из которых должны пройти через принятие решений Совета министров. В 2014 г. программа оформлена как юридический документ, названный Директивой по управлению крупными проектами общественной инфраструктуры. За обновление программы отвечает The Secretariat du Conseil du tresor (Секретариат Казначейского совета). Руководителями проектов выступают государственные органы при поддержке Societe quebecoise des infrastructures (Квебекская инфраструктурная корпорация), созданной в ноябре 2013 года и отвечающей за подготовку документации по проектам совместно с ее внутренним подразделением, обеспечивающим качество проектных документов. Также Квебекская инфраструктурная корпорация может поддерживать менеджеров конкретных проектов. В этих случаях в ее функционал входит обеспечение качества основных результатов проекта. Что касается заинтересованных лиц проекта, то к ним относятся Совет министров (обеспечивает финансовое сопровождение проектов), Министерство спонсорства проекта и «операторы инфраструктуры» (пользователи), то есть те, на улучшение чьего благосостояния направлен проект.
Определив основание реализации проектов в провинции Квебек, можно привести пример реализации проекта на практике. В исследовании Maude Brunet приводится практическое руководство по управлению проектами общественной инфраструктуры, инициированное Министерством культуры и коммуникаций, Министерством юстиции, Министерством здравоохранения и социального обеспечения. Так, выбрано 4 проекта общественной инфраструктуры, 2 из которых находятся на начальной стадии и 2 - на этапе планирования [11].
При обобщении опыта реализации четырех проектов в провинции Канады делается вывод о важности координации работ, наличии активного и эффективного руководителя проекта. Причем важны координация всех членов проектной команды и мобилизация вокруг целей проекта всех участников команды проекта [13]. Многие проблемы в реализации проектов связаны с человеческим аспектом, а не с техническими или экономическими недостатками. Это проблемы организационных изменений, неопределенность ролей, мобильность человеческих ресурсов, отсутствие координации и сложность административных процессов. Из этого следует, что проектное управление - динамичный и многоуровневый процесс, заключающийся в координации работ участниками проекта.
Реализация государственных проектов с привлечением крупных компаний также отражает положительный эффект. Например, для создания автоматизированной системы подсчета голосов в Норвегии была привлечена испанская компания Indra. Так, в 2011 году глобальный поставщик технологических решений Indra (Мадрид, Испания) совместно с городским советом Осло (Норвегия) разработали информационную систему электронного голосования на местных выборах.
Специфика работы Indra заключалась в реализации проекта с использованием собственной методологии управления проектами, основанной на Руководстве к своду знаний по управлению проектами (PMBOK Guide 5th Edition) международного Института управления проектами США (Project Management Institute - PMI). Технология управления проектами Indra основана на специально разработанной информационной системе, в которой в реальном времени хранятся данные проектов: цели (финансовые и стратегические), работа команды проекта, бюджет, основные этапы, проблемы, риски и текущее состояние (прогресс в реализации).
Что касается «выборного проекта», то здесь компания разработала весь процесс выборов. Высокие показатели организации проекта отмечаются в связи с использованием информационной системы. Помимо этого, успех проекту принесло распределение расходов по конкретным видам деятельности, без возможности общих затрат, что помогает остаться в рамках бюджета. В анализируемом проекте важное место отводилось работе с возможными рисками, так как команда проекта предполагала возможное недовольство в связи с использованием электронной системы. Чтобы смягчить основную угрозу проекта, команда проекта установила контакт с каждым государственным учреждением, проводились учебные занятия, предоставлялись инструкции для пользователей разработанной электронной системы, осуществлялась техническая поддержка на местах. Так как прозрачность - это одно из основных требований избирательных систем, была использована система с открытыми данными.
«Выборный проект» в Осло был завершен вовремя. Команда проекта успешно оптимизировала сложный процесс, рационально распределяя время, затраты и человеческие ресурсы. По мнению Енрике Севилья Молины (Enrique Sevilla Molina), директора корпоративного управления проектами Indra, такой результат достигнут благодаря единому подходу к управлению проектами [12]. В результате совместного проекта Городского совета Осло и компании Indra было создано 23 избирательных участка для досрочного голосования, в рамках которого явка составила 27 % по сравнению с 13 % в предыдущих выборах.
Зарубежный опыт применения проектного управления показывает, что сегодня происходит формирование многоуровневой системы публичного управления, что включает межведомственное взаимодействие внутри административной системы и взаимодействие с бизнес-сообществом. В решении публичных проблем негосударственных субъектов важное место отводится интеграции ресурсов и их эффективному использованию для достижения успешных результатов во всех сферах жизни общества. Отсюда делается вывод, что проектный менеджмент является важнейшим элементом конкурентного преимущества современных государств.
Внедрение проектного управления в России: промежуточные результаты
Для системы государственного управления Российской Федерации 2016 год стал стартовой точкой переформатирования принципов постановки и решения стратегических задач, обеспечивающих устойчивое развитие страны и успешную конкуренцию на международном уровне. С принятием Постановления Правительства РФ от 15 октября 2016 г. № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» начался новый этап в развитии проектного управления в органах государственной власти Российской Федерации. Тогда было утверждено 29 приоритетных проектов и программ, в которых принимали участие 20 федеральных органов власти, 3 института развития.
Сегодня центральным документом, регламентирующим проектную деятельность в Российской Федерации, является Постановление Правительства РФ от 31 октября 2018 г. № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» [6], которое утвердило Положение об организации проектной деятельности в Правительстве РФ и Функциональную структуру системы управления проектной деятельностью в Правительстве РФ. Указанные документы определяют порядок организации проектной деятельности, процесс реализации проектов, органы управления, функции и полномочия участников проектной деятельности. Помимо этого, в Российской Федерации приняты методические рекомендации по организации проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти (№ 1937п-П6 от 12 марта 2018 г.), разработанные в соответствии с Планом мероприятий по развитию проектной деятельности в Правительстве РФ на 2018 год и ГОСТ Р 58184-2018 «Система менеджмента проектной деятельности. Основные положения».
В соответствии с национальными целями, установленными Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [9], определены 12 направлений стратегического развития, по которым сегодня реализуются национальные проекты, направленные на обеспечение научно-технологического и социально-экономического развития, повышение уровня жизни, создание условий для самореализации каждого человека.
В целях реализации майского указа утвержден Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации до 2024 года. Его основная сущность состоит в том, что достижение национальных целей возможно только лишь в рамках совокупного достижения результатов по всем реализуемым национальным проектам Российской Федерации [2].
Национальные проекты Российской Федерации сосредоточены на решении трех блоков стратегических задач: развитие человеческого капитала, создание комфортной среды для жизни и обеспечение экономического роста. Бюджет национальных проектов до 2024 года определен в размере 19,4 трлн руб. В рамках национальных проектов реализуется 67 федеральных проектов. Помимо этого, как национальный проект принят Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 30 сентября 2018 года № 2101-р и включающий 11 федеральных проектов, из которых 9 проектов направлены на модернизацию и расширение транспортной инфраструктуры и 2 федеральных проекта направлены на модернизацию и расширение энергетической инфраструктуры. На реализацию Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры выделено 6,3 трлн рублей. Информация по реализации всех национальных проектов отражена на портале национальных проектов «Будущее России. Национальные проекты».
Реализацию федеральных проектов осуществляют 14 федеральных министерств, в частности: министры (роль в проекте - руководитель), заместители министров (роль в проекте - администратор), а также заместители председателя Правительства РФ (роль в проекте - куратор). Все они образуют организационную структуру управления проектной деятельностью в Российской Федерации.
Институциональная система проектного управления в государственном секторе РФ не ограничена федеральным уровнем. Реализация проектного управления сегодня является одним из нововведений в организации работы в органах исполнительной власти регионов Российской Федерации. На уровне субъектов РФ реализуются региональные проекты, встраиваемые в систему национальных и федеральных проектов. Региональные проекты должны обеспечивать достижение целей, показателей и результатов федерального проекта, мероприятия которого относятся к законодательно установленным полномочиям субъекта РФ, а также к вопросам местного значения муниципальных образований, расположенных на территории указанного субъекта РФ.
Каждый субъект РФ определяет собственную институциональную модель проектного управления, причем некоторые из них опережают федеральный центр и значительную часть российских регионов, накопив значительный опыт и доказав эффективность применения проектного управления в публичном секторе. К числу таких регионов относятся Белгородская область, Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, Ленинградская область, являющиеся лидерами пилотной группы оценки Индекса проектной деятельности - нового инструмента в системе управления проектной деятельностью в органах власти, который позволяет выявлять лучшие федеральные министерства и регионы по качеству их систем управления.
В то же время внедрение проектного подхода в систему государственного управления на уровне субъектов РФ актуализировало комплекс рисков, повлиявших на качество промежуточных результатов проектной деятельности, среди которых:
- риски институциональной неопределенности проектной деятельности (изменение стратегических приоритетов, несовершенство законодательной и нормативной базы, смена политико-административной элиты в регионе);
- риски, связанные с реализацией проектной деятельности государственными служащими (отсутствие проектных компетенций и возможности имитации деятельности в связи с «двойным» подчинением), и другие [4].
Специфика реализации проектного управления в субъектах РФ определяется его социально-экономическими и социально-политическими особенностями, определяющими институциональный дизайн проектного управления и его ресурсную обеспеченность. Анализ успешных практик реализации проектной деятельности в субъектах РФ показал, что эффективная реализация проектной деятельности во многом определяется комплексом политико-административных ресурсов, к числу которых относятся:
- институциональная структура (система органов управления проектной деятельностью, законодательная и нормативная база, политико-административная элита в регионе);
- межведомственное взаимодействие (коммуникации в публичном секторе);
- потенциал социально-экономического развития региона (соотношение проектов со Стратегией социально-экономического развития);
- кадровые ресурсы (компетентность участников проектной деятельности, вовлеченность в проектные команды).
Заключение
управление менеджмент реформа административный
Проектный подход в государственном секторе, воплощенный в рамках административных реформ современных государств, стал одним из эффективных способов публичного менеджмента, способствующих достижению стратегических приоритетов в различных отраслях общественного сектора. Государства, которые пошли по пути использования возможностей проектного управления для решения задач государственной политики, демонстрируют различные по своим организационно-структурным и содержательным характеристикам практики проектной деятельности. Однако, несмотря на институциональную поливариативность, успешные практики внедрения проектного подхода обуславливают качественную трансформацию системы государственного управления, в том числе и России, которая характеризуется: