Самарский университет
Прокурорский надзор за соблюдением прав несовершеннолетних граждан на общедоступность начального общего образования
Лобачев Денис Александрович доцент кафедры уголовного процесса и криминалистики кандидат юридических наук
Аннотация
Введение: в статье рассматривается надзор органов прокуратуры за соблюдением образовательными организациями прав несовершеннолетних граждан при приеме их на обучение в начальную школу в условиях необходимости соблюдения баланса интересов между гражданами, имеющими право на внеочередной, первоочередной, преимущественный прием на обучение, и гражданами, не обладающими указанными «льготами».
Материалы и методы: нормативную основу исследования образуют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные нормативные акты Генпрокуратуры РФ, регламентирующие организацию деятельности прокуратуры, общественные отношения, возникающие в сфере образования. Методологической основой исследования послужил общий диалектический метод научного познания, носящий универсальный характер, также методы логической дедукции, индукции, познавательные методы и приемы сравнения, анализа, обобщения и описания.
Результаты исследования позволили: аргументировать актуальность прокурорского надзора за соблюдением прав несовершеннолетних граждан на общедоступность начального общего образования; выделить направления прокурорского надзора в данной сфере правоотношений; показать, что применение руководителями образовательных организаций внеочередного, первоочередного, преимущественного права приема граждан на обучение имеет свои правовые границы и в случае безосновательного предоставления данных преимуществ одним гражданам нарушаются права других граждан, что требует своевременного применения мер прокурорского реагирования.
Выводы и заключения: законность предоставления преимуществ при зачислении детей в образовательную организацию на обучение по программе начальной школы должна выступать особым предметом прокурорского надзора, поскольку неверное толкование и применение образовательными организациями нормативных актов в данной сфере приводит к нарушению конституционного права неограниченного круга несовершеннолетних граждан на общедоступность образования.
Ключевые слова: прокуратура, внеочередное, первоочередное, преимущественное право приема на обучение, прием в первый класс, общедоступность образования, надзор за соблюдением прав несовершеннолетних.
Abstract
PROSECUTORIAL SUPERVISION OF OBSERVANCE OF THE RIGHTS OF JUVENILE CITIZENS TO THE ACCESSIBILITY OF PRIMARY
GENERAL EDUCATION
Lobachev Denis Alexandrovich
Associate Professor Department of criminal procedure and criminalistics, Samara University
Candidate of Law Sciences
Introduction: the article examines the supervision of prosecutorial authorities over the observance by educational organizations of the rights of minor citizens when enrolling them in elementary school, if it is necessary to maintain a balance of interests between citizens who have the right to extraordinary, priority, primary admission to education and citizens who do not have these "benefits".
Materials and Methods: the normative basis of the research is formed by the Constitution of the Russian Federation, federal laws, by-laws of the Prosecutor General of the Russian Federation, regulating the organization of the prosecutor's office, public relations arising in the field of education. The methodological basis of the study was the general dialectical method of scientific knowledge, which is universal in nature, as well as the methods of logical deduction, induction, cognitive methods and techniques of comparison, analysis, generalization and description.
Results: the results of the study allowed: to argue the relevance of prosecutorial supervision over the observance of the right of minor citizens to the general accessibility of primary general education; identify areas of prosecutorial supervision in this area of legal relations; to show that the application by heads of educational organizations of an extraordinary, priority, preemptive right to admit citizens to study has its own legal boundaries and if these advantages are unreasonably given to one citizen, the rights of other citizens are violated, which requires the timely application of prosecutorial response measures.
Findings and conclusions: the legality of providing benefits when enrolling children in an educational institution for training under the primary school curriculum should be a special subject of prosecutorial supervision, since misinterpretation and application of laws in this field by educational organizations leads to a violation of the constitutional right of an unlimited number of minor citizens to have access to education..
Key words: prosecutor's office, an extraordinary, priority, pre-emptive right to admission to education, admission to first grade, the general accessibility of education, supervision of the observance of the rights of minors.
Важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства является обеспечение права каждого на образование, общедоступность и бесплатность которого в государственных или муниципальных образовательных учреждениях гарантируется (ч. 1 и 2 ст. 43 Конституции Российской Федерации) на основе конституционного принципа юридического равенства. Последнее означает, что каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения Постановление Конституционного суда РФ от 15.05.2006 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122- ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы"».. Право на общедоступность образования также закреплено в ч. 3 ст. 5 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
Роль прокурорского надзора в обеспечении исполнения законов в области образования подчеркивают многие авторы [1-4]. Согласно приказу Генпрокуратуры РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» прокурорский надзор за исполнением законодательства об образовании, реализацией государственными и муниципальными образовательными учреждениями прав граждан на общедоступность образования является важным средством защиты прав и интересов несовершеннолетних.
Прокурорский надзор за соблюдением прав несовершеннолетних на общедоступность начального общего образования следует определить как особый вид государственной деятельности прокуратуры, направленной на обеспечение единообразного, правильного и точного понимания и исполнения поднадзорными объектами положений законов, закрепляющих гарантии общедоступности образования.
В теории прокурорского надзора под объектом прокурорского надзора по преимуществу понимаются виды учреждений, организаций, в отношении которых осуществляются функции прокурорского надзора [5, с. 29]. В качестве поднадзорных объектов в данном случае выступают государственные и муниципальные образовательные организации, их руководители, осуществляющие непосредственное исполнение законов при издании приказов о зачислении несовершеннолетних граждан на обучение, а также органы власти субъектов РФ и муниципальные органы власти, осуществляющие нормотворческую деятельность в области регулирования порядка приема на обучение по программе начального общего образования.
В качестве основных направлений деятельности прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав несовершеннолетних граждан на общедоступность начального общего образования возможно выделить следующие:
надзор за исполнением законов при организации и проведении процедуры приема на обучение в образовательную организацию;
надзор за соответствием законам локальных актов образовательных организаций, регламентирующих порядок приема на обучение в образовательную организацию;
надзор за соответствием законам приказов о зачислении несовершеннолетних граждан в учебное заведение, а также решений об отказе в зачислении, принимаемых руководителями образовательных организаций;
надзор за соответствием законам актов, издаваемых органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, регламентирующих порядок приема на обучение в образовательную организацию.
Справедливо отмечается в литературе, что прокурорский надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних должен предполагать, в том числе принятие мер, направленных на профилактику нарушений законов в отношении несовершеннолетних [6, с. 23]. Более того, данная задача видится в качестве первоочередной при реализации отдельных направлений деятельности.
Основное внимание в статье посвящено проблеме оценки прокурором законности применения государственными и муниципальными образовательными организациями (в первую очередь при принятии решений о зачислении несовершеннолетних граждан в первый класс) законодательных правил, закрепляющих право отдельной категории граждан на внеочередной, первоочередной и преимущественный прием в образовательную организацию. Дело в том, что не основанное на законе применение указанных «льгот» прямо нарушает права других несовершеннолетних на общедоступность образования, создает дискриминационные условия для зачисления последних в школу. При этом незаконный отказ в приеме на обучение выделяется в литературе в качестве одного из распространенных нарушений, допускаемых образовательными организациями [7, с. 64].
Актуальность исследуемого вопроса обострилась с 13 декабря 2019 г., когда вступили в силу изменения в ст. 67 ФЗ от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», расширившие категорию граждан, имеющих преимущество на зачисление в образовательную организацию перед иными несовершеннолетними гражданами. Так, дополнительно преимущество было предоставлено детям при приеме в образовательные организации, в которых уже обучаются их братья и (или) сестры. В результате увеличения льготной категории граждан в отдельных учебных заведениях (в рамках начавшейся кампании по приему несовершеннолетних в первый класс на 2020/2021 год обучения) сложилась ситуация, когда всё количество свободных мест (в рамках установленной муниципалитетом квоты) или большая их часть были заняты гражданами, имеющими первоочередное и преимущественное право приема. При этом иные несовершеннолетние граждане получили отказ в зачислении в школу на основании отсутствия свободных мест. В первую очередь данная проблема коснулась образовательных организаций, за которыми муниципальный орган власти не закрепил конкретный перечень домов, а предоставил право поступления в данные организации любому несовершеннолетнему при условии его проживания в пределах определенной территории, например, населенного пункта или городского округа.
Незаконное и необоснованное применение указанных «льгот» влечет за собой принятие противозаконных актов об отказе в зачислении в государственные и муниципальные образовательные организации. Надзор за соответствием, в том числе данных актов требованиям законов возложен на основании ФЗ от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» именно на органы прокуратуры. Более того Генпрокуратура РФ особо обращает внимание на необходимость пресечения фактов противозаконных отказов в приеме в образовательные учреждения всех видов и уровней.
Как правило, все школы, несмотря на то, что являются самостоятельными правовыми субъектами, исполняют закон, в том числе в части применения льгот, в соответствии с разъяснениями и рекомендациями, полученными от муниципальных и региональных органов власти, т.е. вопрос незаконного предоставления преимуществ при зачислении в школу это обычно не вопрос отдельно взятой образовательной организации, а общая практика, складывающаяся как минимум в заведениях, расположенных в пределах одного населенного пункта, что обусловливает риск возможного нарушения прав неограниченного круга несовершеннолетних граждан, и ещё раз подтверждает необходимость принятия органами прокуратуры не только действий, направленных на пресечение данных фактов, но и на их предупреждение.
Негативным образом на надлежащее исполнение законов поднадзорными объектами и соблюдение ими прав несовершеннолетних в рассматриваемой области влияет тот факт, что в законодательстве прямо не раскрыто отличие понятий «внеочередное», «первоочередное» и «преимущественное» право на зачисление в образовательную организацию. Данные понятия употребляются лишь в контексте закрепления указанных прав за определенной категорией лиц, без указания их собственно содержания. Несомненно, это вызывает вопросы об отличии данных категорий друг от друга и их применении.
Так, в соответствии с законом РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28.12.2010 № 403-ФЗ, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» № 2202-1 от 17.01.1992 право на внеочередное предоставление места в образовательные организации, имеющие интернат, установлено для следующих категорий граждан: 1) дети судей; 2) дети сотрудников Следственного комитета; 3) дети прокуроров.
Согласно толковому словарю С.И. Ожегова «внеочередное» - происходящий, производимый вне очереди, с нарушением порядка очереди. Из чего следует, что граждане, имеющие право внеочередного приема в образовательную организацию, должны быть зачислены в неё независимо от существующей очереди. Здесь важно отметить, что согласно ч. 4 ст. 67 ФЗ от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» по общему правилу в приеме в государственную или муниципальную образовательную организацию может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест. В связи с этим при утверждении минимальной квоты на прием в школу на очередной год необходимо изначально выделять часть мест именно для данной категории граждан или планировать максимальное количество мест в школе с допустимым процентом отклонения, например 10 % (в большую или меньшую сторону). Невыполнение данного условия может привести к необоснованному нарушению прав несовершеннолетних, имеющих право внеочередного приема.