Полагаем, что применительно к данной ситуации может быть отказано в зачислении, только если нет свободных мест в образовательной организации по всем потокам обучения, имеющимся в школе.
Важно отметить, что при оценке законности приказов руководителей образовательных организаций о зачислении граждан во внеочередном порядке органам прокуратуры нужно учитывать, что данное право может быть реализовано только в организациях, имеющих интернат.
Следующее «льготное право» именуется в федеральных законах как право на первоочередное предоставление места в образовательной организации. Данное право предоставлено широкому кругу субъектов на основании ФЗ от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», ФЗ от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», ФЗ от 30.12.2012 № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Первоочередное право предполагает предоставление права быть первым в сформированной очереди заявителей, т.е. пока образовательная организация не зачислила планируемое число школьников на будущий год, любой гражданин, обладающий первоочередным правом приема, подав заявление, должен встать первым в очереди по отношению к гражданам, не имеющим данного права. Но в отличие от внеочередного права, считаем, что первоочередное право может быть реализовано пока не исчерпаны возможные свободные места на очередной год именно для зачисления в начальную школу, в частности, в первый класс.
При проведении прокурорской проверки важно учитывать, что право на первоочередное предоставление места в образовательной организации, предусмотренное вышеуказанными законами, может быть реализовано только по месту жительства граждан и их семей. Об этом прямо указано в данных нормативных актах. В связи с этим нарушением права на общедоступность образования следует считать применение руководителями образовательных организаций, за которыми не закреплен конкретный перечень домов, первоочередного порядка зачисления граждан соответствующей категории.
Например, в соответствии с постановлением Администрации г.о. Самара от 19.12.2019 № 1007 «О внесении изменения в постановление Администрации городского округа Самара от 26.06.2017 № 518 ”О закреплении муниципальных общеобразовательных учреждений городского округа Самара за территориальными участками городского округа Самара и признании утратившими силу отдельных муниципальных правовых актов городского округа Самара”» за каждым домом в г.о. Самара закреплена конкретная школа с учетом принципа «пешеходной доступности», что дает основание считать данные школы образовательными организациями по месту жительства граждан. Поэтому первоочередное право приема может быть реализовано только в указанные школы, так как они закреплены по месту жительства граждан.
В свою очередь в данном постановлении содержатся образовательные организации (гимназии, лицеи), которые не имеют закрепленных за собой конкретных адресов домов. За ними закреплены все территориальные участки г. о. Самары, т.е. постановление даёт право поступления в гимназии, лицеи любому несовершеннолетнему гражданину, который проживает в г. о. Самара независимо от конкретного места жительства. Следовательно, каждый гражданин вправе выбрать либо школу по месту жительства, либо гимназию, лицей, за которыми закреплена вся территория г.о. Самара. Но «льгота» в виде первоочередного права приема может действовать только в образовательных организациях по месту жительства.
Если за образовательной организацией закреплена вся территория населенного пункта или городского округа, то одним из условий приема в данные заведения является сам по себе факт проживания на соответствующей территории независимо от конкретного места жительства. В данном случае граждане справкой о регистрации по месту жительства доказывают лишь факт проживания в населенном пункте (городском округе), при этом конкретное место жительства не имеет юридического значения для зачисления в указанные организации. Органам прокуратуры следует обращать внимание руководителей гимназий, лицеев на то, что сам по себе городской округ, населенный пункт нельзя считать местом жительства ребенка. Согласно закону РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» место жительства - жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства. Следовательно образовательной организацией по месту жительства может быть лишь организация, за которой закреплен конкретный перечень домов с конкретными адресами, а не вся территория населенного пункта или городского округа. надзор прокуратура образовательный обучение
Вышеуказанные специальные законы (в частности ФЗ «О полиции», ФЗ «О статусе военнослужащих» и т.д.) не предполагают распространение действия льготы первоочередного права приема в отношении образовательных организаций, прием в которые осуществляется независимо от конкретного места жительства. Указанное обстоятельство должно выступать предметом изучения со стороны органов прокуратуры при проведении проверки. В случае выявления иного подхода к применению «льготы» в виде первоочередного права приема, органам прокуратуры следует вносить в адрес руководителей образовательных организаций представления об устранении нарушений требований закона.
Дополнительно отмечу: если полагать, что льгота в виде первоочередного права действует в любых образовательных организациях, расположенных на территории населенного пункта или городского округа, то в этом случае её применение может быть неоднократным, т.е. льготная категория граждан может обратиться с заявлением в гимназию, «отодвинув нельготника», но при этом получить отказ в зачислении, так как количество льготной категории граждан оказалось больше, чем есть свободных мест в гимназии, а затем обратиться в школу по месту жительства и повторно «отодвинуть» нельготную категорию граждан. В результате неоднократного применения указанной льготы права несовершеннолетних граждан, у которых нет льгот, будут ограничены неоднократно. Но данная возможность не предусмотрена ни одним законом. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы могут быть ограничены лишь федеральным законом.
Вышеизложенное свидетельствует об отсутствии правовых оснований для применения первоочередного права приема в образовательные организации, не закрепленные за конкретным местом жительства граждан, напротив это приводит к безосновательному ущемлению прав детей, не имеющих данных льгот. Применение права первоочередного приема в образовательных организациях, за которыми закреплена вся территория населенного пункта или городского округа, нарушает равенство прав несовершеннолетних, даёт необоснованное исключительное преимущество в получении начального общего образования.
В конце 2019 г. ст. 67 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» была дополнена п. 3.1 следующего содержания: «Проживающие в одной семье и имеющие общее место жительства дети имеют право преимущественного приема на обучение по основным общеобразовательным программам дошкольного образования и начального общего образования в государственные и муниципальные образовательные организации, в которых обучаются их братья и (или) сестры».
Закрепив дополнительную льготу, законодатель не дал пояснений, что представляет собой преимущественное право, чем оно отличается от внеочередного и первоочередного права, не предусмотрел нормативный порядок ее применения. В правовом вакууме образовательные организации, начав процедуру приема заявлений в первый класс на 2020/2021 гг., применили преимущественное право просто в качестве первоочередного, т.е. по сути поставив знак равенства между указанными правами. При таком подходе преимущественное право одних несовершеннолетних стало по отношению к другим детям исключительным, нарушающим право на общедоступность образования.
В условиях правовой неоднозначности именно органы прокуратуры следует отнести к числу органов, которые могли бы предостеречь руководителей образовательных организаций об отсутствии правовых оснований считать и применять преимущественное право в качестве первоочередного права приема в школу.
Кроме того, в соответствии со ст. 9 ФЗ от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Таким образом, установив отсутствие в нормах порядка применения преимущественного права, прокурор наделен правом обратиться с соответствующим предложением, тем самым предпринять реальные действия по обеспечению состояния законности, в частности в сфере приема несовершеннолетних граждан на обучение в начальную школу. Самостоятельное ограничение прокурорами своих надзорных действий до рассмотрения лишь обращений граждан не может обеспечить действительную эффективность прокурорского надзора. При этом справедливо в науке высказано мнение о том, что эффективность прокурорского надзора за исполнением законов в сфере образования представляет собой результат, который выражается в реально достигнутом уровне выполнения задач, стоящих перед прокуратурой, направленных на достижение высшей цели - укрепления законности [8, с. 33].
Следует подчеркнуть, что преимущественное право по своему смыслу не должно исключать возможности несовершеннолетнего гражданина «без льготы» быть зачисленным в образовательную организацию в случае возникновения конкуренции в отношении свободного места в образовательной организации. Применение преимущественного права неминуемо связано с оценкой наличия прочих равных условий, т.е. если прочие условия при приеме заявлений равны, то преимущество применяется, если же прочие условия неравны, то оснований для применения преимущества нет. Данный вывод следует из анализа иных статей ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», в которых идет речь о преимущественном праве приема в образовательные организации (п. 3 чч. 1, 9-11, ст. 71).
При подаче заявления о зачислении в первый класс, в том числе прочим равным условием может выступать время регистрации заявлений о зачислении ребенка в образовательную организацию. Например, это следует из п. 3.2.3 приказа Минобрнауки Самарской области от 16 апреля 2015 г. № 126-од, согласно которому распределение мест для приема в образовательную организацию осуществляется на свободные места в соответствии с зарегистрированной датой и временем поступления заявления от заявителя, т.е., если заявление ребенка, у которого нет преимущественного права, было зарегистрировано ранее заявления ребенка, у которого данное право есть, то оснований для применения указанной льготы нет, так как нет равенства в прочих равных условиях. Иной подход к реализации преимущественного права, предполагающий, что дети (у которых есть брат или сестра) независимо от времени подачи заявления «отодвигают» в очереди всех детей, которые подали заявление ранее их, прямо нарушает Конституцию Российской Федерации (ч. 2 ст. 46) и ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (ч. 3. ст. 5). При таком подходе преимущественное право без наличия каких-либо правовых оснований трансформируется в первоочередное или исключительное право, безосновательно ограничивающее права иных несовершеннолетних на общедоступность образования.
Применение преимущественного права на зачисление в образовательную организацию в качестве первоочередного права нарушает гарантированное Конституцией РФ равенство прав человека и гражданина (ст. 19), поскольку объем прав одного человека увеличивается в данной ситуации по отношению к другому человеку лишь на том основании, что один гражданин реализовал своё естественное право иметь двух и более детей, а другой нет (при этом причины последнего могут лежать, в том числе в физиологической плоскости, не подконтрольной воле человека).
Таким образом, приказ о зачислении в образовательную организацию, предполагающий зачисление граждан на основании лишь наличия преимущественного права приема без учета и проверки равенства иных прочих условий с гражданами, не имеющими данной льготы, нарушает Конституцию РФ и ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
Органы прокуратуры обязаны не только принимать меры прокурорского реагирования по факту свершившегося нарушения прав несовершеннолетних, но и до наступления данного обстоятельства. В соответствии со ст. 25.1 Закона о прокуратуре в целях предупреждения правонарушений прокурор направляет в письменной форме предостережение о недопустимости нарушения закона. При этом в рассматриваемой ситуации прокурор имеет возможность получить информацию о том, что готовится к изданию приказ о зачислении, нарушающий требования закона. Прокурором может быть использована в рассматриваемом случае информация, которая дает представление о состоянии законности в сфере исполнения законодательства при организации и проведении процедуры приема на обучение в образовательные организации; поступившие в прокуратуру жалобы, заявления, иные сообщения, а также публикации в средствах массовой информации [9, с. 16]. О предполагаемом нарушении может свидетельствовать размещенный на сайте образовательной организации (до момента издания приказа директора о зачислении) реестр поступивших заявлений о приеме в первый класс. Получив данную информацию, прокурор имеет возможность своевременно предостеречь руководителей образовательных организаций о недопустимости нарушения требований законов, что позволит исключить принятие незаконных и необоснованных решений образовательными организациями. В этом смысле справедлив вывод о том, что важную роль в повышении эффективности прокурорского надзора, особенно в части, касающейся предупреждения нарушений закона, играет правовое просвещение, которое положительно влияет на реализацию других функций прокуратуры [10, с. 36].