РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
С.В. Радыгина
Аннотация
государственный частный партнерство инфраструктура
Раскрываются сущность механизма государственно-частного партнерства, различные подходы к его определению как на уровне законодательных актов Российской Федерации, так и международных организаций (ООН). Характеризуются различные формы ГЧП-проектов, их особенности и отличительные черты в соответствии с федеральными законами о государственно-частном партнерстве и концессионных соглашениях. Рассматриваются инструменты поддержки инвесторов, реализующих инвестиционные проекты социальной инфраструктуры на основании ГЧП, со стороны федеральных и региональных институтов развития, а также органов государственной власти. Проводится анализ уровня развития ГЧП в Удмуртской Республике, приводятся конкретные примеры успешного сотрудничества частных и публичных сторон по организации финансирования и осуществления проекта на основании государственно-частного или муниципально-частного партнерства. Применение данного механизма позволяет получить существенный экономический эффект за счет того, что существует личная заинтересованность частного лица в получении доходов от построенного или модернизированного объекта. Кроме того, немаловажную роль играет социальная составляющая, ГЧП позволяет направить средства в те отрасли, которые изначально считаются недостаточно перспективными для ведения бизнеса, однако часто имеют ключевое значение для развития региона и обеспечения комфортной городской среды населения.
Ключевые слова: инвестиционная деятельность, государственно-частное партнерство, концессия, институты развития, государственная поддержка.
Annotation
S.V. Radygina
DEVELOPMENT OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE UDMURT REPUBLIC
The article discloses the essence of the public-private partnership mechanism, various approaches to its definition, both at the level of legislative acts of the Russian Federation and international organizations (UN). Different forms of PPP projects, their peculiarities and distinctive features are described in accordance with federal laws on public-private partnership and concession agreements. Instruments are being considered to support investors implementing investment projects of social infrastructure on the basis of PPPs, from federal and regional development institutions, as well as state authorities. An analysis of the level of PPP development in the Udmurt Republic is carried out, concrete examples of successful cooperation between private and public parties on the organization of financing and implementation of the project on the basis of public-private or municipal-private partnership are given. The use of this mechanism allows to obtain a significant economic effect due to the fact that there is a personal interest of a private person in obtaining income from a built or modernized facility. In addition, the social component plays an important role, PPP allows you to direct funds to those industries that are initially considered not promising enough to conduct business, but are often of key importance for the development of the region and ensuring a comfortable urban environment for the population.
Keywords: investment activities, public-private partnership, concession, development institutions, state support.
Основная часть
В настоящее время государственно-частное партнерство (ГЧП) в мировой экономике приобретает особую значимость как один из способов реализации государственных функций, основанный на долгосрочном сотрудничестве с бизнесом и привлечении с его стороны дополнительных средств. В развитых зарубежных странах механизм ГЧП уже активно применяется и рассматривается в качестве важного элемента на пути формирования устойчивой экономики государства, однако в России ГЧП находится лишь на стадии становления и поступательного развития его инструментов.
Определение ГЧП закрепляется в Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ: «государственно-частное партнерство - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнера, которое осуществляется на основании соглашения, заключенного в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» [1].
Среди ключевых форм ГЧП выделяют:
1. Концессионные соглашения, регулирование отношений которых осуществляется Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». В соответствии со ст. 3 Закона, в рамках такой формы сотрудничества концессионер обязан за счет своих средств реконструировать и/или создать определенное имущество - объект концессионного соглашения - и осуществлять деятельность с его использованием (эксплуатацией), при этом право собственности на объект принадлежит другой стороне (конценденту). Стоит отметить некоторые существенные положения данных соглашений. Во-первых, все имущество, в том числе и которое будет создано в процессе реализации договора, принадлежит конценденту. Во-вторых, концессионер обязан использовать объект концессии только согласно его целевому назначению. В-третьих, концендент имеет право лишь осуществлять контроль по соблюдению условий договора и ни в коем случае не может принимать участие в хозяйственной деятельности концессионера по использованию данного имущества. Кроме того, в соглашении обосновываются и закрепляются конкретные количественные и качественные показатели исполнения проекта, сроки каждого этапа и состояние имущества к моменту его возвращения [2].
2. Соглашения о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве в рамках Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ. Законодательно устанавливается, что минимальный срок, на который заключается соглашение в форме гражданско-правового договора между публичным и частным партнером - три года. Также данным законом определяются другие обязательные элементы:
а) частный партнер обязуется построить или произвести реконструкцию существующего объекта соглашения;
б) привлечение финансирования полностью или частично для создания объекта;
в) техническое обслуживание и эксплуатация объекта относятся к обязанностям частного партнера;
г) объекты, созданные в рамках соглашения, переходят в собственность частной стороны [1].
По общему правилу заключение соглашений о концессии и ГЧП осуществляется или посредством проведения публичных торгов в формате конкурса, или в рамках частной инициативы. При этом инициатором и заказчиком в первом случае может выступать Российская Федерация, ее отдельный субъект либо муниципальное образование в лице компетентных органов, во втором - частное лицо.
Процедурой выдвижения проекта в ходе частной инициативы предусматривается вынесение частной стороной предложения о ГЧП. После согласования информация размещается в открытом доступе для приема заявок от других лиц. При отсутствии заявлений соглашение заключается с инициатором без проведения конкурса, однако в случае заинтересованности в реализации проекта третьих лиц проводится конкурс на общих основаниях: оцениваются планируемые результаты каждого предложения с точки зрения наиболее эффективного использования предоставляемого имущества.
По общему правилу частное лицо осуществляет финансирование проекта на всех стадиях цикла его создания, начиная от подготовки проектной документации и заканчивая непосредственным строительством или реконструкцией и вводом в эксплуатацию, а инвестиционные вложения окупаются в процессе ведения экономической деятельности по использованию объекта соглашения. Вместе с тем законы и о концессии, и о ГЧП предусматривают возможность привлечения финансовых средств публичной стороны, а также возмещения недополученных расходов частного лица.
Также ключевой особенностью механизма ГЧП является долгосрочный характер партнерских отношений между публичной и частной стороной - по законодательству не менее 3 лет. Однако в среднем в России этот срок доходит до 13 лет. Среди главных причин выделяют необходимость возврата частных инвестиций и, как правило, комплексность таких проектов.
В международной практике (Европейская экономическая комиссия ООН) понятие ГЧП определяется более узко и конкретно: ГЧП представляет собой долгосрочные контрактные формы кооперации государства и частного сектора по организации производства общественно-значимых услуг, традиционно за предоставление которых ответственно государство, путем привлечения дополнительных финансовых средств и управленческого потенциала частного сектора [3].
Государство несет ответственность за организацию и управление совокупностью отраслей социальной сферы, создание и эксплуатацию городской и транспортной инфраструктуры, а также выполняет целый ряд экономических функций. Обладая множеством инструментов управления и полномочий в указанных областях, государство заинтересовано в повышении эффективности систем их функционирования и роста качества предоставляемых услуг.
ГЧП в отличие от прямого бюджетного финансирования можно рассматривать в качестве инвестиционного рычага для развития социально значимых объектов. В рамках имеющихся ресурсов государство может сделать значительно больше, отдавая часть своих полномочий частному бизнесу, при этом оставляя за собой контрольные функции. Также государство с позиции публичных интересов устанавливает цели и задачи проектов, определяет их качественные и количественные показатели и результаты достижения, а частная сторона ответственна за текущую, оперативную деятельность по управлению имуществом и реализации стадий исполнения программ. Таким образом перераспределяются риски проекта, и при этом отношения между государством и частным сектором строятся на основе равноправия и партнерства сторон.
Такое сотрудничество обеспечивает взаимную выгоду для обоих участников: государство получает преимущества от увеличения эффективности инвестиционных вложений, создание благоприятной обстановки в экономической системе, возможности для привлечения квалифицированных кадров и современного менеджмента; интерес инвестора заключается в распределении рисков проекта, получении прибыли от его реализации и использовании административного ресурса.
Важным способом для достижения конкретных целей и обеспечения экономического роста в определенной области может стать применение различных инструментов государственно-частного партнёрства: ГК «Внешэкономбанк», ГК «Роснанотех», ГК «Ростехнологии» и другие. Ранее финансовую поддержку ГЧП-проектам осуществлял также ныне ликвидированный Инвестиционный фонд Российской Федерации. С привлечением средств Инвестиционного фонда РФ был реализован первый проект ГЧП в Удмуртии - проект «Строительство и эксплуатация на платной основе мостовых переходов через реку Кама и реку Буй у города Камбарка на автомобильной дороге Ижевск - Сарапул - Камбарка - граница Республики Башкортостан в Удмуртской Республике» с общим объемом инвестиций более 14 млрд руб.
Данные инструменты ГЧП также называют институтами развития.
Именно ГЧП-проекты реализуются посредством участия институтов развития, в том числе путем долевого финансирования проектов.
В Удмуртской Республике формирование системы управления государственно-частным партнерством началось с принятия Закона УР от 9 ноября 2009 г. № 39-РЗ «Об участии Удмуртской Республики в государственно-частных партнерствах» и образование Управления инвестиций и государственно-частного партнерства в Министерстве экономики Удмуртской Республики [4].
Необходимость создания системы управления государственно-частным партнерством была связана с назревшей проблемой недостатка финансирования на развитие социальной, транспортной и производственной инфраструктуры.
Для обеспечения притока в республику долгосрочных инвестиционных вложений со стороны крупных инвесторов и их сопровождения на всех этапах реализации инвестиционных проектов в 2010 г. была организована специальная рабочая группа во главе с Председателем Правительства УР. Деятельность группы направлена на рассмотрение масштабных проектов, обозначенных в качестве приоритетных для социально-экономического развития Удмуртии.
Заседания проходят в целях обсуждения и решения возникающих проблем при реализации проектов. Также ключевое направление функционирования группы занимает рассмотрение возможности привлечения в проект различных форм государственной поддержки. В настоящее время в работе находится 12 крупных инвестиционных проектов. Координируя деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, рабочая группа способствует устранению ряда административных барьеров для успешной реализации запланированных мероприятий.
Перспективными ГЧП-проектами, рассматриваемыми на заседаниях рабочей группы, является ряд следующих проектов.
Региональный концессионный проект «Строительство и эксплуатация на платной основе мостовых переходов через реку Кама и реку Буй у города Камбарка на автомобильной дороге Ижевск - Сарапул - Камбарка - граница Республики Башкортостан в Удмуртской Республике». Общий объем инвестиций в проект составляет около 14 млрд руб., часть из них были привлечены за счет Инвестфонда РФ и ГК «Внешэкономбанк». Реализация проекта стала важным этапом на пути создания качественной транспортной инфраструктуры, увеличения транзитного потенциала и развития устойчивых экономических связей между регионами Приволжского, Центрального и Уральского федеральных округов. Его значение и актуальность подчеркивается тем, что он вошел в перечень приоритетных проектов Стратегии социально-экономического развития Приволжского федерального округа до 2020 г. В июле 2011 г. проект получил одобрение Правительственной комиссии Российской Федерации и на его реализацию из Инвестиционного фонда Российской Федерации выделено более 3,5 млрд руб. Был проведен конкурс на выбор концессионера, то есть частного инвестора, который реализовал проект, вкладывая собственные средства (около 10 млрд руб. из общего объема инвестиций 14 млрд руб.) и распоряжаясь средствами республиканского и федерального бюджетов. Данный проект стал первым проектом ГЧП, реализованным на территории Удмуртской Республики.