Статья: Региональная нормативно-правовая база развития промышленного комплекса: структура и содержание

УДК 338.23; ББК 65.2/4 Стр: 290 - 296

Уральского института - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы

Региональная нормативно-правовая база развития промышленного комплекса: структура и содержание

Башкирцев А.С.

В сфере развития отечественной региональной промышленности существует широкий спектр документов определяющих ее развитие на долгосрочную перспективу. Однако важная особенность отечественной нормативно-правовой базы региональной промышленной политики заключается в отсутствии контроля со стороны федерального центра за процессом ее формирования. Результатом такой «неуправляемости» в сочетании с большой протяженностью и неоднородностью экономического пространства стал накопленный контрастный массив региональных нормативно-правовых актов в сфере развития промышленной политики регионов.

Главную роль в этом массиве играют законы о промышленной политике (далее Закон). Данный нормативно-правовой акт является системообразующим для всей прочей правовой базы, регламентирующей развитие промышленного комплекса региона. Закон выступает в качестве некоторого фундамента, определяя основные положения, в соответствии с которыми формируется и осуществляется региональная промышленная политика. Правовая форма -- «закон» указывает на постоянный во времени характер закрепляемых положений.

В период 90-х годов закон о промышленной политике был принят в 15 субъектах Российской Федерации. Одними из самых первых стали: Нижегородская область, Саратовская область, Удмуртская республика, Пермская область, Алтайский край, Орловская область, Ярославская область. Основанием для законотворческой инициативы послужило кризисное состояние промышленного производства. В последующие 12 лет аналогичные законы приняли еще 27 регионов, а в ряде субъектов законы прекратили действие. В результате, на сегодняшний день, на территории Российской Федерации в 29 субъектах имеются действующие законы о промышленной политике.

В ходе исследования автором было проанализировано 42 региональных закона о промышленной политике, в числе которых кроме действующих нормативно-правовых актов также и утратившие силу [3, 4, 6-45].

Важной составляющей Закона является часть, где закрепляются компоненты нормативно-правовой базы, в соответствии с которыми будет осуществляться управление развития промышленностью. Значение данной части определяется тем, что здесь закладываются основные механизмы целеполагания, определения приоритетов и постановки задач для их реализации.

Изначально все регионы, в законодательстве которых присутствует закон о промышленной политике, признают системообразующую роль закона, в нем обозначаются экономические, правовые и организационные основы промышленной политики. Однако, закрепляя в указанном нормативно-правовом акте другие компоненты правового регулирования, регионы не демонстрируют единого подхода. В результате проведенного анализа автором было выделено несколько различных подходов к организации правовой базы в сфере промышленной политики различных регионов.

Наиболее распространенным среди рассматриваемых регионов является вариант, включающий, кроме Закона, концепцию (далее Концепция) и программы (Программы) развития промышленности. Такую структуру компонентов можно встретить в законодательстве следующих субъектов: Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Кабардино-Балкарская Республика, Калининградская область, Курганская область, Курская область, Оренбургская область, Орловская область, Рязанская область, Самарская область, Тверская область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярославская область, Республика Ингушетия, Чеченская Республика, Пермский край, Брянская область, Саратовская область, Калужская область, Пензенская область.

Концепция развития промышленности в такой системе правого регулирования играет ключевую роль. Ее задачей является определение основных направлений развития промышленности региона, на основании которых в дальнейшем разрабатываются программы развития отдельных отраслей, комплексов, технологических укладов, кластеров.

Рис. 1. Структура нормативно-правовой базы региональной промышленной политики, включающей Концепцию и Программы развития промышленности

В Тульской области и Ставропольском крае таким документом является «Основные направления промышленной политики», в Алтайском крае -- «Приоритетные направления развития промышленности». По своему содержанию этот компонент аналогичен тому, что в нормативной практике других субъектов называется «Концепция».

Таблица 1 Содержание Концепции развития промышленности в Законе о промышленной политике субъектов РФ

Необходимо отметить, что, несмотря на использование в большинстве случаев единого термина, содержание Концепции в регионах определяется по-разному (см. таблица 1).

Как видно из приведенной таблицы, в перечень наиболее часто встречающихся составных Концепции входят:

? анализ текущего состояния,

? прогнозирование развития,

? цели и задачи,

? критерии выбора приоритетов, индикаторы государственной оддержки,

? меры государственной поддержки,

? приоритетные направления развития,

? формы контроля и мониторинга,

? этапы реализации,

? источники финансирования,

? принципы формирования программ.

Необходимо отметить, что Концепция, являясь срочным документом в рассматриваемых регионах, разрабатывается на срок в среднем от 4 до 5 лет. При этом только в Калининградской области законодательно закреплена ежегодная корректировка Концепции с учетом изменений законодательства, результатов исследования рынка и полученных данных мониторинга реализации промышленной политики.
Следующий компонент правового регулирования -- Программы развития промышленности -- разрабатываются на основе принятой Концепции в рамках определенных приоритетных направлений развития. Программа является комплексной системой мер, обеспечивающих реализацию Концепции. В таких регионах как: республика Башкортостан, Кабардино-Балкарская республика, Калининградская область, Оренбургская область, Ярославская область, Пермский край, Брянская область, четко закреплены следующие составляющие Программы:

? конкретные мероприятия, инвестиционные проекты,

? сроки их реализации,

? исполнители,

? источники финансирования,

? целевые показатели.

В ряде субъектов Российской Федерации применяется вариант организации правовой базы, регламентирующей развитие промышленности, когда в качестве основного компонента выступают программы развития отдельных отраслей или программа развития промышленности в целом. Такое нормативно-правовое регулирование ориентировано на решение наиболее актуальных задач, оно сужает долгосрочное прогнозирование до краткосрочного и исключает экономическое обоснование выбора приоритетов развития, концентрируясь в большей части на конкретных мероприятиях государственной поддержки субъектов промышленной деятельности. К числу таких регионов относятся Ивановская область, Кировская область, город Санкт-Петербург, Новгородская область, Томская область.

В Карачаево-Черкесской республике промышленная политика осуществляется в соответствии с комплексной программой, предусматривающей мероприятия на среднесрочный и долгосрочный периоды. Программы развития промышленности в таких случаях реализуют те направления, которые закреплены в программе социально-экономического развития.

Более сложная (и на текущий момент уникальная в российском правовом поле) структура нормативно-правовой базы представлена в Краснодарском крае. К представленным в других регионах компонентам: Концепция, Программа, присоединяется стратегия развития промышленности (далее Стратегия).

Стратегия является основой определения курса промышленного развития региона и содержит:

? оценку состояния промышленности в Краснодарском крае;

? выбор сценариев развития и формирование видения дальнейшего развития промышленности в Краснодарском крае;

? стратегические цели и приоритеты развития промышленности в Краснодарском крае;

? направления деятельности по достижению стратегических целей, ресурсы и механизм реализации.

Концепция промышленной политики Краснодарского края, основываясь на стратегических ориентирах, включает:

? оценку текущего состояния промышленного потенциала;

? цели и задачи на предстоящий период;

? критерии выбора приоритетов;

? приоритетные направления развития промышленности в Краснодарском крае по отраслям, социальной значимости, экономическим, технологическим и другим показателям;

? меры государственной поддержки промышленности в Краснодарском крае;

? критерии оценки эффективности.

Таким образом, в российской практике правового регулирования развития промышленности в регионе выделяется три варианта структурной организации нормативной базы (см. таблица 2).

Таблица 2 Варианты структурной организации нормативно-правовой базы развития промышленности субъекта РФ (на основе Законов о промышленной политике)

И только у шести (из сорока двух) субъектов в основном нормативно-правовом акте, регулирующем развитие промышленности региона, отсутствует описание компонентов правового регулирования: Забайкальский край, Волгоградская область, липецкая область, Московская область, Нижегородская область. региональный промышленный закон стратегический

Отсутствие механизмов отбора приоритетных направлений развития, долгосрочного целеполагания в сочетании с пошаговым программным планированием, выраженным в Концепции, Стратегии, Комплексной программе развития промышленности или другом аналогичном документе, свидетельствует о применении принципа ситуационного регулирования развития промышленностью региона. Элементы последнего типа управления, по мнению автора, оправданы лишь в условиях финансово-экономической нестабильности внешней среды и не ведут к формированию структурно-сбалансированного каркаса экономики в соответствии.

Описанный опыт правового регулирования развития промышленности свидетельствует, прежде всего, об отсутствии у региональных законодателей четкого понимания различий между видами документов: концепция, программа, стратегия. Примером может послужить тот факт, что в ряде субъектов в содержание Концепции, согласно Закону, должен включаться раздел об источниках финансирования (Республика Адыгея, республика Башкортостан, Кабардино-Балкарская республика, Амурская область, Краснодарский край). Но если руководствоваться устоявшейся ролью данного документа, а именно определение концептуальных (не конкретных) положений промышленной политики (анализ текущей ситуации, направления развития и пр.), то включение источников финансирования в Концепцию неуместно. Последние, как правило, описываются в Программах развития наряду с конкретными мероприятиями.

Причина отсутствия понимания заключается в несовершенстве отечественной нормативно-правовой базы, регулирующей долгосрочное развитие социально-экономических систем. Несмотря на значительное количество существующих программных документов, отсутствует основной нормативный правовой акт, который бы регулировал виды, иерархию, сферу действия этих документов, а также включал бы развернутое описание статусов программных документов, обязательность их для исполнения, механизм исполнения, соотношение между собой, -- т.е. управленческое содержание.

Нельзя не отметить, что в результате накопления опыта планирования развития социально-экономических систем в рамках Российской Федерации уже сложилось определенное понимание основных элементов правовой базы, регламентирующей развитие, таких как Концепция, Стратегия, Программа.

Упорядочить систему долгосрочного развития экономических институтов, был призван принятый Государственной Думой в первом чтении Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании» [5]. Однако определяя основные термины и понятия [1, ст. 3], проект закона не вносит окончательной терминологической ясности в проблемное поле долгосрочного развития экономических институтов. Так, в проекте закона определяется понятие Концепции долгосрочного социально-экономического развития как документа государственного стратегического планирования, определяющего систему научно обоснованных представлений о долгосрочных целях, внешних и внутренних условиях, социально-экономического развития Российской Федерации, и задачах, которые необходимо решить для исполнения поставленных целей. Касаемо понятия «Стратегия» законодатель дает дефиницию исключительно в проекции субъекта Российской Федерации: стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период -- документ государственного стратегического планирования, определяющий цели, приоритеты социально-экономической политики и задачи социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в долгосрочной перспективе.