Статья: Среднесрочная программа государственных расходов в Таджикистане: этапы становления, содержание и дальнейшее развитие

Среднесрочная программа государственных расходов в Таджикистане: этапы становления, содержание и дальнейшее развитие

События последних лет, происходящие в мировой экономике, наглядно демонстрируют роль государственного управления в создании благоприятных условий для экономического развития. В Таджикистане без создания эффективной системы государственного управления и благоприятных условий для субъектов экономической деятельности невозможно достичь существенных результатов в обеспечении устойчивого экономического роста и сокращения бедности. Бюджетная система Республики Таджикистан, как и бюджетные системы практически всех стран СНГ, в последнее время претерпела значительные изменения, которые связаны, прежде всего, с необходимостью обеспечения перехода от командно-административной к рыночной экономике.

В течение последнего десятилетия Правительство Республики Таджикистан получает техническую помощь от различных доноров в подготовке среднесрочной программы государственных расходов (СПГР).

Процесс внедрения СПГР в Республике Таджикистан условно можно разделить на три этапа, которые охватывают следующие периоды: 1992-2002 гг., 2003-2005 гг., 2006-2010 гг. Среди ученых экономистов и практиков нет единого мнения по вопросу начала формирования и внедрения СПГР в республике. В частности, некоторые утверждают, что период формирования и внедрения СПГР не может превышать 15 лет и считают, что программа начала внедряться только в конце 2005 и начале 2006 гг. То есть, они исключают период с 1992 по 2005 год, считая, что реформы проводившиеся тогда не были связаны с СПГР. Другие, напротив, считают, что внедрение СПГР в Республике Таджикистан началось с первых дней независимости, но по объективным причинам охватило большой период времени.

Автор настоящей статьи поддерживает второе мнение. Если бы на начальном этапе не были проведены необходимые мероприятия, практическое внедрение СПГР не было бы возможным даже в 2006 году. Такой длительный период внедрения СПГР (18 лет) является отличительной особенностью проведения экономических реформ в Таджикистане. Это, прежде всего, связано с гражданской войной. Известно, что в период войны и политической нестабильности проведения каких-либо эффективных реформ невозможно. Кроме того, необходимо отметить, что Стратегия управления государственными финансами на 2009-2017 гг. указывает, что «полный переход к СПГР произойдет в долгосрочной перспективе» [17]. Это подтверждает, что быстро внедрить СПГР невозможно.

Первый этап (1992-2002 гг). Этот этап можно назвать периодом создания условий для внедрения СПГР в республике. В связи с гражданской войной (1992-1997 гг.) его условно можно разделить на два подэтапа: первый с 1992 по 1997 гг.; второй с 1998 по 2002 гг.

Первый подэтап реформ был тяжелым для республики и проходил на фоне бюджетного кризиса, основными причинами которого являлись:

? резкое снижение валового внутреннего продукта при сохранении действовавшей на тот момент бюджетной сети;

? полное разрушение хозяйственных связей предприятий, повлекшее за собой снижение поступления доходов в госбюджет;

? галопирующая инфляция в связи с отсутствием собственной национальной валюты;

? неэффективная структура доходов и расходов.

Необходимо было создавать собственную бюджетную систему и формировать налоговую политику, отвечающую требованиям рыночной экономики.

Реальные реформы фактически получили импульс только после подписания Соглашения о Мире в 1997 году.

Война нанесла огромный ущерб экономике страны, который был оценен более, чем в 7 млрд дол. США. Полностью были разрушены 20% школ. Резко возросла иммиграция населения.

Правительству Таджикистана наряду с установлением общественно-политической стабильности необходимы были меры по стабилизации экономики, которые должны были создать основу для устойчивого экономического роста.

Требовалось проведение бюджетного реформирования, которое предполагало решение следующих задач:

? разработка нового бюджетного законодательства;

? сокращение и оптимизация бюджетной сети;

? проведение налоговой реформы;

? реструктуризация доходной и расходной части госбюджета;

? сбалансированность доходов и расходов бюджета.

Для решения этих задач на первом этапе реформирования были введены жесткие финансовые ограничения, в соответствии с которыми рост доходов и расходов госбюджета и уровень его дефицита регулировались в рамках динамики ВВП.

Была введена новая классификация доходов и расходов Государственного бюджета Таджикистана. Приоритетными направлениями бюджетной политики в области расходов стали социальная поддержка населения и продовольственная безопасность.

Однако, в силу целого ряда причин, основными из которых являются: отсутствие опыта и недостаточное знание мировой практики построения бюджетной системы, приспособленной к функционированию в условиях рыночных отношений; глубокий экономический и политический кризис в стране; неопределенность будущих структурных преобразований в экономике республики; быстро меняющееся правовое пространство -- бюджетная система стала тормозить развитие экономики Таджикистана.

20 июня 1994 года был принят Закон Республики Таджикистан «Об основах налоговой системы», который явился первым правовым актом в деле укрепления налоговой системы.

6 ноября 1994 года на Всеобщем референдуме была принята Конституция Республики Таджикистан, которая утвердила окончательно, что республика будет строить рыночную экономику, где признаются разные виды собственности. Это знаменательное событие явилось основополагающим для развития бюджетно-налоговой политики в Таджикистане.

С принятием в 1994 г. Закона Республики Таджикистан «О бюджетном устройстве» [3], начался новый этап бюджетной реформы, в ходе которого были заложены основы бюджетной системы и бюджетного процесса Республики Таджикистан, разработаны и внедрены в практику различные инструкции и руководства, определяющие порядок составления бюджета, процесс его исполнения.

На основе Указа Президента Республики Таджикистан от 3 декабря 1994 года «О первоочередных мерах по обеспечению перестройки экономики и приданию импульса по переходу на рыночные отношения» была принята Программа перестройки экономики Республики Таджикистан на период 1995-2000 гг., реализация которой положила начало строительству рыночной экономики.

В 1996 г. произошла консолидация средств госбюджета и внебюджетных фондов в единый консолидированный бюджет, что способствовало усилению финансового контроля за их распределением, упрощению сбора и обеспечению прозрачности расходования денежных средств на общегосударственные цели. Одним из направлений обеспечения эффективного использования бюджетных средств явилось поэтапное внедрение казначейской системы исполнения бюджета. Полностью переход республики Таджикистан на казначейскую систему был завершен в 2001 г. В этом же году был принят соответствующий Закон Республики Таджикистан «О казначействе» [2], который был полностью пересмотрен в 2008 г.

Второй этап (1997-2002 гг.) проходил в период общественно-политической стабильности, поэтому проведение эффективной бюджетной политики стало составным элементом политики макроэкономической и финансовой стабилизации. Главной, отличительной чертой бюджетной политики в эти годы было стремление любой ценой сократить размер бюджетного дефицита и относительные размеры инфляционных источников его финансирования.

С принятием в 1998 г. Налогового Кодекса Республики Таджикистан начался новый качественный этап совершенствования системы налогообложения.

Дальнейшим шагом в совершенствовании отечественной бюджетной системы стало принятие в 2002 г. Закона Республики Таджикистан «О государственных финансах Республики Таджикистан» [6]. Данный Закон на сегодня остается основным Законом, регулирующим все вопросы государственных финансов в республике. В нем детально расписаны все понятия, связанные бюджетным процессом в Таджикистане.

Кроме того, с целью повышения контроля за государственными средствами в 2002 году был принят Закон Республики Таджикистан «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан» [4].

В 2002 г. стало очевидно, что действующий Налоговый кодекс Республики Таджикистан нуждается в серьезных корректировках. Поэтому согласно Меморандуму между Правительством Республики Таджикистан и Международным валютным фондом по вопросам экономической и финансовой политики на период с 2002 по 2005 гг. 25 ноября 2005 г. был принят новый вариант Налогового кодекса Республики Таджикистан, который соответствовал современным реалиям национальной экономики.

Учитывая, что в 1999 г. 81% населения республики находился за чертой бедности [1] в 2002 г. с целью увеличения реальных доходов населения и справедливого распределения результатов экономического роста была принята Стратегия сокращения бедности на 2002-2006 гг., основными направлениями которой были:

? стимулирование ускоренного, социально-справедливого, трудоемкого, ориентированного на экспорт экономического роста;

? справедливое и эффективное предоставление социальных услуг;

? адресная поддержка беднейших слоев населения;

? эффективное управление;

? улучшение безопасности.

Второй этап развития СПГР (2003-2005 годы).

Данный этап можно охарактеризовать как начало подготовки, изучение опыта других стран и построение базы для внедрения в жизнь СПГР.

За период независимости до 2003 г. в стране в целях развития экономики были приняты множество различных концепций, стратегий и программ, которые фактически не были реализованы, так как не были обеспечены финансовыми ресурсами. Кроме того, множество различных политических документов иногда противоречили друг другу. В 2003 г. был принят Закон «О государственных долгосрочных концепциях и программах для социально-экономического развития Республики Таджикистан» [5].

С 2005 г. началось активное внедрение нормативного бюджетного финансирования, в первую очередь в социальных сферах, что способствовало оптимизации бюджетных расходов. Так, в целях эффективного и рационального использования бюджетных средств, продолжено внедрение механизма финансирования учреждений первичной медико-санитарной помощи, исходя из затрат в расчете на одного жителя. В период с 2005 по 2010 гг. общеобразовательные школы республики полностью переведены на финансирование на основе норматива, определенного из расчета на 1 учащегося.

Анализ исполнения государственного бюджета республики подтверждает, что Таджикистан начал ускоренное экономическое развитие (см. таблица 1).

Таблица 1. Исполнение государственного бюджета Республики Таджикистан в 2005 г. (тыс. сомони) [15]

После подписания Соглашения о мире (1997 г.) Республика Таджикистан приступила к осуществлению корренных экономических реформ. Начиная с 2000 г. ежегодный рост ВВП составлял в среднем 8%. Однако, несмотря на имеющиеся достижения темпы бюджетных реформ отставали от общих реформ в стране. С 2003 г. вплоть до 2006 г. Правительство Республики Таджикистан при поддержке донорского сообщества начинает внедрение СПГР. Проводятся различные обучающихся семинары, стажировки, идёт разработка нормативно-правовых актов, различных положений и инструкций по СПГР. На этом этапе были выбраны 5 пилотных секторов по внедрению СПГР, т.е. СПГР в Таджикистане планировалось внедрить на отраслевой основе.