Материал: Суд. реформа-реестр3

2. Не реализовано требование о специализации структуры первой судебной инстанции (коллегии по семейным, трудовым и т.д. делам). Одна из причин – нехватка финансирования, что сдерживает увеличение численности судей.

3. Не выполнено требование Концепции об образовании кассационных и апелляционных инстанций в окружных судах и в Верховном Суде РФ. В судах общей юрисдикции апелляционная инстанция есть только в районных судах для пересмотра приговоров мировых судей. А окружных судов общей юрисдикции вообще не создано. В то же время необходимо разделение апелляционных и кассационных инстанций. Однако апелляции нет и в проекте нового УПК, что является нарушением ч.3 ст.50 Конституции РФ в смысле, корреспондирующем Европейской Конвенции о защите прав и свобод человека.

4. В концепции предусматривалось разграничение компетенции по уровням судов. В том числе – для федеральных окружных судов. Но таких судов, как уже сказано, попросту не существует.

Прокуратура (таблица 5).

Этот подраздел Концепции – один из принципиальных в судебной реформе. Но он оказался наименее реализованным. Даже при том, что Концепция довольно мягко подошла к реформе в этом сегменте системы юстиции. Поэтому, отмечая формально не реализованные или частично реализованные положения в отношении ограничения сферы общего надзора, необходимо сказать, что сегодня речь должна вестись о полном отказе от общенадзорной функции прокуратуры, т.е. от надзора «за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов» и надзора «за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций».

Не реализованные положения:

1. Концепция предложила признать основаниями к вмешательству прокурора: 1) предположение о преступном характере нарушения; 2) невозможность прибегнуть к обычным способам обжалования, в т.ч. из-за неподведомственности спора суду или зависимости лица от правонарушителя; 3) особую общественную значимость вопроса; 4) нарушение верховенства Конституции и федерального законодательства, примата международного права. Однако в Законе «О прокуратуре Российской Федерации» основания для прокурорского вмешательства изложены в гораздо более общей форме и потому создают условия для произвольного вмешательства. Но, повторим, что и эта конструкция Концепции уже не отвечает потребностям развития России в сторону правового государства. Вмешательство прокурора необходимо лишь в трех случаях: 1) расследование преступления; 2) защита безгласного интереса; 3) защита государственного интереса.

2. Концепция предусматривает, что «вмешательство прокурора должно преимущественно выражаться в предупреждении о возможном обращении в суд за защитой нарушенного права, если нарушение не будет устранено добровольно». Это требование так и осталось не реализованным в Законе о прокуратуре.

3. В Концепции предусмотрено сузить права прокуроров по вызовам граждан и должностных лиц для дачи объяснений. Это полномочие также связано с выполнением все той же общенадзорной функции. Но оно осталось нетронутым.

4. По строго определенной категории дел прокурор может принимать на себя расследование в полном объеме». – Это положение нельзя считать реализованным. Прокурор, по действующему Закону о прокуратуре, вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления. К тому же это не точная формулировка, т.к. ст. 126 УПК содержит правила распределения подследственности дел, в т.ч. подследственности прокуратуре. Но эти правила таковы, что позволяют самой прокуратуре либо самой расследовать большинство дел либо распределять их по другим правоохранительным ведомствам.

5. Не реализовано требование об установлении обязанности прокурора испрашивать согласие суда на передачу дела другому следователю или другому органу предварительного следствия.

6. Не реализовано требование об установлении обязанности прокурора заслушивать обвиняемого перед составлением обвинительного акта.

7. Не реализовано требование об установлении обязанности прокурора составлять обвинительный акт, равносильный документу о предании обвиняемого суду.

8. Нельзя считать реализованным такое принципиальное требование, как обязанность прокурора участвовать в судебном процессе как равноправная сторона. Прокурор по-прежнему имеет больше прав чем защита в суде. В частности, прокурор вправе предъявлять иск в пользу одной стороны (не обязательно государства), избавляя ее от уплаты пошлины, а, главное, усиливая ее позиции в суде, что нарушает принцип равенства сторон

Частично не реализованные положения:

1. Концепция предусмотрела в целях ограничения функции «общего надзора» запретить производство прокурорских проверок, если не поступило сигнала о правонарушениях. Действительно, Закон о прокуратуре указывает: «Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором». Однако не уточняется, какого рода должна быть эта информация. Таким образом, органы прокуратуры могут фактически в любой момент провести проверку.

2. Требование ликвидировать предостережения о недопустимости нарушения закона и обязательные предписания как формы прокурорского реагирования реализовано частично. Обязательные предписания отменены. Предостережения остались.

3. Предполагавшаяся обязанность прокурора обосновывать перед судом необходимость производства следственных действий, требующих судебной санкции, реализована частично. В законодательстве ее нет. Но благодаря решениям Конституционного Суда РФ, защитившего конституционное право граждан на судебное обжалование (см. выше), прокурор считается обязанным обосновывать в суде те или иные данные им санкции.

4. Нельзя сказать, что не реализуется надежда Концепции на то, что представление государственного обвинения станет основной обязанностью прокурора (процент дел с участием прокурора все-таки повысился с советского времени с 40% до 60%). Но нельзя и констатировать, что такая обязанность стала доминировать в прокурорской деятельности.

Организация следственного аппарата (таблица 6).

Отметим, что в этом подразделе авторы Концепцию проявили излишнюю жесткость в отношении организационного построения следственной деятельности. Речь идет о создании единого следственного аппарата, что вряд ли является оптимальным решением проблемы. Во всяком случае, этот вопрос – дискуссионный. Поэтому в данном случае отсутствие Следственного комитета не считается не реализованным положением.

Не реализованные положения:

1. Подследственность прокуратуры. Концепция видит в проведении следствия по уголовным делам, возбужденным против сотрудников правоохранительных органов. Это не реализовано: сегодня подследственность прокуратуры – огромная. Из 260 статей Особенной части УК по 120 статьям или отдельным частям статей УК предусмотрена подследственность прокуратуры. При этом по большинству других статей при определенных обстоятельствах прокуратура может сама принять дела к своему производству, являясь «диспетчером» правоохранительной системы.

2. Концепция твердо говорит о выведении следователей из процессуального подчинения своим административным начальникам. Но в УПК предусмотрены довольно широкие полномочия начальников следственных отделов.

3. В качестве вариантов включения предварительного следствия в состязательный процесс Концепция предусматривает создание Следственного комитета либо учреждение института следственных судей. Ни один из этих институтов не учрежден, как, впрочем, вообще процессуально и организационно не претерпело изменений предварительное следствие.

Адвокатура и оказание юридической помощи (таблица 7).

Не реализованные положения:

1. Концепция предусмотрела, что будет ликвидирован разрешительный порядок регуляции деятельности адвокатуры. Однако на сегодняшний день сохраняется именно разрешительный порядок образования коллегий адвокатов.

2. Концепция предлагает наладить официальное информирование коллегий адвокатов о подготовке нормативных актов по вопросам, затрагивающим конституционные права и свободы граждан, направление коллегиям проектов нормативных актов на рецензирование. Этого не сделано – ни законодательно, ни на практике.

Министерство юстиции (таблица 8).

Авторы Концепции не могли представить радикализм некоторых преобразований. Поэтому немало сил они потратили на ограничение влияния Министерства юстиции на суды и судей. Жизнь оказалась в данном случае более радикальной. Сегодня Минюст вообще лишен каких бы то ни было функций в отношении организации судебной власти. Поэтому, хотя в таблицах есть соответствующие пункты, оценивать их не имеет смысла.

Не реализованные положения:

1. Концепция совершенно обоснованно предложила сосредоточить в ведении Минюста все экспертные учреждения для выведения их из-под влияния правоохранительных ведомств. Экспертные учреждения в Минюсте есть, как это было и ранее. Но также они остались и в правоохранительных органах.

2. Аналогично предлагалось сосредоточить в Минюсте всю правовую статистику. Этого также не произошло.

Частично не реализованные предложения:

1. Планировалась подготовка заключений по проектам, представляемым в законодательные органы, предварительный контроль их конституционности. Но этот вид деятельности не является систематическим для Минюста.

2. Концепция требует наделить Минюст функцией обеспечения согласования принимаемых законов с действующим законодательством и контроль за формой изложения законодательного материала (юридическая техника). Этим Минюст занимается, но, скорее, как побочным видом деятельности.

3. Кодификация и систематизация законодательства, подготовка и издание Свода законов РФ. – Хотя впрямую такой обязанности в Положении о Минюсте нет, тем не менее он пытается этим заниматься. Но деятельность эта протекает слишком вяло.

Материально-техническое обеспечение юстиции (таблица 9).

В данном подразделе можно говорить лишь о частично не реализованных положениях. Дело в том, что практически все предложения (требования) Концепции формально, хотя и в разной степени, реализованы. Но все дело в реальном финансировании системы юстиции. Поэтому просто перечислим

Частично не реализованные предложения:

1. Необходимо построенное на единых принципах централизованное ресурсное обеспечение судов за счет федерального бюджета.

2. Минюст должен иметь достаточные средства на содержание экспертных учреждений, компенсацию судебных издержек, оплату труда привлекаемых экспертов, специалистов, компенсацию присяжным.

3. Часть приносимых юстицией доходов должна перечисляться из местного бюджета в федеральный целевым назначением на финансирование судов. (Это положение Концепции не представляется оптимальным).

4. Ускорение делопроизводства, освобождение судей, прокуроров, следователей от рутинной работы путем внедрения информационных технологий.

5. Включение в штат органов расследования протоколистов, помощников следователей.

6. Обеспечение оперативного изготовления и полноты протоколов судебных заседаний (широкое применение стенографирования, звукозаписи, систем послогового ввода информации и др. современных средств).

7. Оснащение правоохранительных органов множительной аппаратурой и улучшенными образцами печатных машин.

Судебно-правовая статистика (таблица 10). В этом подразделе, главным образом, изложена методология статистического учета и оценок деятельности. Все четыре позиции, конкретизирующие эту методологию, можно признать полностью не реализованными. Точно так же не реализована пятая позиция, гласящая, что необходимо выделить специальное подразделение по регистрации сообщений о совершенных преступлениях в системе МВД и обеспечить ее независимость от следственных и оперативно-розыскных подразделений. Как известно, эта стадия осталась нерефорормированной и проблема регистрации заявлений граждан о правонарушениях является существенным фактором снижения доверия населения к милиции.

Уголовный процесс (таблица 11).

В начале отметим несколько положений, которые хотя и не реализованы, но вызывают сомнения или во всяком случае требуют нового обсуждения. Речь идет о следующих положениях:

отделить следственные органы от органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

возложить на органы дознания только производство неотложных следственных действий на самом раннем, ограниченном во времени этапе расследования;

отделить функцию руководства расследованием от функции надзора за расследованием;

при производстве предварительного расследования следователь при несогласии с указаниями прокурора представляет в суд дело со своими возражениями.

Поэтому мы не включили эти пункты в перечень не реализованных.

Не реализованные положения:

1. Положение об установлении контроля одного органа юстиции над другим, что позволит противостоять накоплению негативных последствий единожды принятого неверного решения, не реализовано, т.к., в различных правоохранительных ведомствах остались не разделенными разные функции уголовного преследования – оперативно-розыскная деятельность, дознание, предварительное следствие, а в прокуратуре еще и поддержание обвинения. А главное, так и нет полного судебного контроля за каждой из досудебных стадий уголовного преследования.

2. Концепция предлагает упразднить дознание как особую форму предварительного расследования. Но в УПК дознание осталось фактически как форма предварительного расследования, хотя формально оно так не называется, т.к. почти все его особенности исчезли.

3. Не реализовано требования о вероятностной методике подбора судейских составов. Это связано, главным образом, с тем, что судей явно не достаточно, а потому их перегрузка огромна.

4. Концепция содержит требование о том, что процессуальные решения должны приниматься процессуальным же образом (особенно это касается порядка истребования дел для проверки и принесения протеста). Имеется ввиду необходимость при принятии любого процессуального решения (в т.ч. об истребовании дела) оформлять его процессуальным документом (постановлением, определением) с указанием мотивов и потому поддающимся проверке. Сейчас многие решения оформляются простыми письмами. Процессуальные законы здесь не претерпели изменений.