Законодательное регулирование силовых структур Российской Федерации в 1991-2014 годах: исторический аспект
Т.Л. Бихтемиров, независимый исследователь Историко-социологического института Национального исследовательского Мордовского государственного университета имени Н. П. Огарёва, кандидат исторических наук (г. Саранск)
Аннотация
Статья посвящена анализу эволюции законодательства, регламентирующего деятельность силовых структур в Российской Федерации в 1991-2014 гг. Важнейшими тенденциями, определявшими характер правового регулирования силового блока, стали распад СССР, политическое противостояние властей, необходимость правового регулирования органов безопасности и вооруженных сил в условиях нарастания угроз. Изложенные факторы ключевым образом влияли на логику законотворческого процесса, а также периодизацию становления законодательства в рассматриваемой сфере в заявленных хронологических рамках. В статье кратко раскрывается содержание отдельных положений законов и указов Президента Российской Федерации в целях обеспечения полноценного сравнительного анализа изменений государственной политики в отношении силовых структур. Изменения характера правового регулирования свидетельствуют о целостном и системном подходе руководства страны к обеспечению ее безопасности и обороноспособности.
Ключевые слова и словосочетания: силовые структуры, силовой блок, правовое регулирование, исторический аспект, анализ законодатенльства.
Abstract
Legislative regulation of the force structures of the Russian federation in 1991-2014: historical aspect
T.L. Bikhtemirov, independent researcher of the Historical and sociological Institute of the national research University of Mordovia named after N. P. Ogarev, Candidate of Historical Sciences (Saransk)
The article analyzes the evolution of legislation regulating the activities of the force structures in the Russian Federation in 1991-2014. The most important trends that determined the nature of legal regulation of the power bloc were the collapse of the USSR, the political opposition of the authorities, and the need for legal regulation of bodies security and armed forces in the face of increasing threats. These factors have a key influence on the logic of the legislative process, as well as the periodization of the formation of legislation in the field in question in the stated chronological framework. The article briefly reveals the content of certain provisions of laws and decrees of the President of the Russian Federation in order to provide a full comparative analysis of changes in state policy in relation to law the force structures. Changes in the nature of legal regulation indicate a holistic and systematic approach of the country's leadership to ensuring its security and defense capability.
Keywords and phrases: force structures, security service, legal regulation, parliamentary control, historical aspect, analysis of legislation.
Распад Союза Советских социалистических Республик обусловил процессы системной дезинтеграции в социальной структуре, общественной и политической сферах, народном хозяйстве страны. Российская Федерация - правопреемник СССР приняла основной удар последствий Беловежских соглашений. Экономические обязательства бывшего Союза, нарастающие на тот момент межэтнические и межконфессиональные противоречия, утрата влияния в странах бывшего соцлагеря, разрушение идеологии, происходившие на фоне смены элит, оказали мощнейшее дестабилизирующее воздействие на ключевой фактор, обеспечивающий суверенитет и безопасность любого государства - силовой блок (силовые структуры).
К силовым структурам мы относим следующие министерства и ведомства: Вооруженные силы и другие воинские формирования Российской Федерации, органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности, Федеральные органы государственной охраны, таможенные органы Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная служба исполнения наказаний и Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Такая конфигурация ведомств актуальна для верхней границы данного исследования - 2014 г. [1]. Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (далее - Росгвардия), несомненно, являющаяся силовой структурой, не включена в указанный перечень в связи с более поздним ее созданием.
Ключевым элементом, характеризующим политику государства в отношении той или иной сферы деятельности, является ее законодательное регулирование. Если в Советском Союзе для силовых структур правовые рамки на законодательном уровне не очерчивались, что ставило их в особые отношения с государством, то Российская Федерация, вставшая на путь обеспечения верховенства права, поставила перед собой задачу регламентировать деятельность силовиков исключительно на основе федерального законодательства.
Периодизацию такой регламентации на рассматриваемом нами этапе становления государства предпочтительно определить тремя временными отрезками: 1991-1993 гг., 1994-1999 гг. и 2000-2014 гг.
Первые законы уже были приняты в 1991-1993 гг. на волне кризиса государственности в условиях распада СССР еще при сохранении советских органов управления страной. Спецификой первого периода было, с одной стороны, последовательное укрепление Президентом РФ своих позиций (в том числе посредством создания подконтрольных силовых структур), с другой - острейшее политическое противостояние различных политических сил, например, власти и оппозиции, различных ветвей власти, порождавшее стремление законодательно заблокировать возможность применения государственных репрессивных механизмов против политических оппонентов.
Регулирование сил безопасности и правоохранительных органов на первом этапе становится ключевой тенденцией законотворчества. В 1991-1993 гг. были приняты законы «О милиции» (апрель 1991 г.), «О безопасности» (март 1992 г.), «О федеральных органах государственной безопасности» (июль 1992 г.), «О внешней разведке» (июль 1992 г.), «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» (июль 1992 г.).
В законодательстве этих лет приоритетное внимание уделяется обеспечению прав граждан и недопустимости «правового произвола». В перечне задач Закона «О милиции» [2] на первое место выдвигается обеспечение безопасности личности (ст. 2). Приоритетные принципы: уважение прав и свобод человека и гражданина; законности, гуманизма, гласности (ст. 3). Очевидно, что идеология данного документа декларирует защиту личности от злоупотребления властью, а законодатель относится к милиции как к потенциально репрессивной силе.
На необходимость создания правовых основ обеспечения безопасности, а также контроля над деятельностью системы безопасности прямо указано в преамбуле Закона «О безопасности» [3]. В ст. 1 структурированы основные объекты безопасности: в первую очередь личность (ее права и свободы); во вторую - общество (его материальные и духовные ценности); затем государство (его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность). Согласно Закону разграничение полномочий органов власти в системе безопасности (ст. 10) происходит в пользу Верховного Совета РФ, что прямо указывает на «перекос» полномочий в пользу законодательной власти. Аналогичным образом были выстроены принципы деятельности внешней разведки [4]. Согласно Закону «О внешней разведке» разведывательная информация предоставлялась в соответствии со следующими приоритетами (ст. 14): Верховному Совету РФ, Президенту РФ и определяемым ими государственным органам, являясь отражением противоречий между ветвями власти. Равным образом контроль над службой предоставлялся парламенту (ст. 24) и Генеральному прокурору (ст. 25).
В Закон «О федеральных органах государственной безопасности» [5], как и в предыдущие нормативные правовые акты, были введены нормы, призванные защитить свободы личности (ст. 5), что, несомненно, контрастировало с ключевыми задачами бывшего Комитета государственной безопасности. Это в последующем послужит уроком как действующему, так и будущему главе государства. Б. Н. Ельцин начнет создавать верные себе воинские формирования в лице Госкомитета по чрезвычайным ситуациям. В. В. Путин максимально задействует полномочия президента для создания новых и реформирования действующих силовых ведомств, о чем речь пойдет ниже.
Одним из важнейших законов этого периода стал Закон «Об оперативнорозыскной деятельности в Российской Федерации». Данный нормативный правовой акт впервые в истории нашей страны детально и исчерпывающе раскрыл формы и методы деятельности оперативных подразделений силовых ведомств, о которых до появления закона обычный гражданин мог только догадываться. Нельзя обойти вниманием и Закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» [6] (сентябрь 1992 г.). Его актуальность была обусловлена ужесточением правового регулирования использования внутренних войск для подавления беспорядков.
Закон «Об обороне», регламентирующий сферу деятельности ключевого силового ведомства - Вооруженных сил Российской Федерации, представляется нам исключительно декларативным [7]. В нем развернуто регламентируется разделение полномочий между органами власти (раздел II), при этом структура и принципы деятельности не прописываются. Это может объяснять отсутствие у законодателей конкретного целеполагания и понимания специфики объекта правового регулирования.
Закон «О федеральных органах правительственной связи и информации» [8] (февраль 1993 г.) предоставлял федеральным органам правительственной связи широкий круг полномочий, которые позволяли организации извлекать выгоду из своего статуса (ст. 11). Следует также отметить, что перечень прав органов правительственной связи является самой развернутой частью закона, доходя по алфавиту до пункта «ш». В то время как перечень обязанностей ограничивается пунктом «р».
Закон «О государственной границе Российской Федерации» [9] (апрель 1993 г.) охватывал значительное количество исполнителей, среди которых Министерство иностранных дел, Министерство безопасности, Министерство обороны, Министерство внутренних дел, министерства и ведомства, осуществляющие на Государственной границе таможенный, санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный и иные виды контроля (ст. 28), при этом не прописывал порядок взаимодействия между ними.
Свидетельством обострения борьбы между ветвями власти стало принятие законов о государственной охране [10; 11]. Согласно им компетенции охранных ведомств разделялись по принципу функционирования объектов охраны. Федеральные органы государственной охраны формировались исходя из принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и функционировали независимо и самостоятельно. Следует отметить, что органы и службы, осуществляющие охрану властей и должностных лиц, в законах не назывались. Законом «О федеральных органах налоговой полиции» [12] (июнь 1993 г.) объект регулирования рассматривался как составная часть сил обеспечения экономической безопасности. Впервые в законодательном акте (ст. 15) прописывалась недопустимость вмешательства в деятельность сотрудника налоговой полиции.
Изменение политической ситуации в октябре 1993 года и стабилизация политической системы обусловили неудовлетворенность президентом частью законодательства, принятого Верховным Советом в предыдущие годы, что повлекло за собой пересмотр отдельных принятых им законов, касающихся силовых структур. Были заново разработаны и приняты законы «Об оперативно-розыскной деятельности» (1995), «О внешней разведке» (1995), «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (1995), «О государственной охране» (1996), «Об обороне» (1996), «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (1997) и др. Требуемые изменения были столь содержательны и многочисленны, что делало невозможным лишь частичное изменение и корректировку действующих нормативных правовых актов.
Законодательство этого периода ушло от декларативности начала 1990-х гг. и продемонстрировало стремление к детализации, более тщательной регламентации положения и полномочий объектов правового регулирования. В 1994-1996 гг. страна находилась в ситуации внутреннего военного конфликта, происходящего на территории Чеченской Республики, который актуализировал вопросы несовершенства законодательства начала 1990-х. События 1990-х гг., в том числе и разгул преступности в обществе, обусловили необходимость предоставления защиты государства тем, кто боролся с криминалом, терроризмом и другими формами посягательства на безопасность личности и общества. Был принят Федеральный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (апрель 1995 г.) [13]. Государственной защите подлежали лица, осуществляющие оперативноразыскную деятельность, следственных органов, сотрудники органов безопасности, федеральных органов налоговой полиции, органов государственной охраны, работники таможенных органов (ст. 2).
Появление такого закона означало прекращение «шельмования» правоохранителей и позитивное изменение отношения к деятельности спецслужб.
В Законе «Об оперативно-розыскной деятельности» [14] при сохранении структуры документа был расширен перечень оперативно-разыскных мероприятий (ст. 6), оснований для их проведения (ст. 7), конкретизированы и дополнены условия их проведения (ст. 8). Список органов, имеющих право осуществлять оперативно-разыскную деятельность, пополнился таможенными органами (ст. 13). Закон 1995 года приобрел практическую направленность, ориентируясь не столько на соблюдение прав личности, сколько на задачи, решаемые субъектами оперативно-разыскной деятельности.
Еще более значимые изменения были внесены в Закон «Об обороне» [15], связанные с опытом ведения боевых действий в Чеченской Республике и особенностями внутриполитической обстановки в стране. Усиливая свои позиции, Президент РФ Б. Н. Ельцин инициировал процесс оформления законодательства [16; 17], регулирующего порядок действий граждан и органов власти в чрезвычайных ситуациях, которое стало правовой основой для работы МЧС России как силовой поддержки главы государства.
Во второй половине 1990-х гг. был принят пакет законов, регламентирующих основные аспекты военного положения, военной службы, статуса военнослужащих и т. д. Это законы «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» [18]; «О воинской обязанности и военной службе» [19]; регламентирующий процедуры государственного страхования военнослужащих, лиц, призванных на военные сборы, сотрудников органов внутренних дел и др. [20]; «О статусе военнослужащих» (май 1998 г.) [21]. В 1999 году на законодательном уровне закрепили материальную ответственность военнослужащих [22].