Одним из последних ведомств, получивших законодательное регулирование, стало таможенное ведомство [23]. Данным документом практически завершился процесс оформления законодательства, регламентирующего деятельность силовых структур. Также во второй половине 1990-х гг. начал реализовываться принцип регламентации основных направлений деятельности силовых ведомств. Были приняты Концепция национальной безопасности РФ [24] и Закон «О борьбе с терроризмом» (1998) [25].
В целом правовое регулирование рассматриваемой нами сферы второй половины 1990-х гг. претерпело значительное развитие. Было принято более 70 федеральных законов, более 200 указов Президента РФ, около 500 постановлений Правительства РФ, а также других подзаконных актов. Несмотря на такую многочисленность документов, законодательная база в рассматриваемой нами сфере все еще имела фрагментарный характер.
С приходом нового главы государства в 1999 году характер законодательного регулирования силовых структур значительно изменился. Уменьшилось количество принимаемых новых законов, что не исключало внесения изменений в уже принятые законодательные акты. Среди многочисленных указов Президента РФ следует выделить документы концептуального характера: Концепцию (позднее - Стратегию) национальной безопасности, Военную доктрину, Доктрину информационной безопасности, Концепцию внешней политики, которые определяли стратегические позиции в сфере безопасности как внутренней, так и внешней.
По сравнению с документом 1997 года, Концепция национальной безопасности, принятая в 2000 г., иначе характеризует международную ситуацию и угрозы национальной безопасности России [26]. Акцентируются тенденции многополярности в международных отношениях. Характер документа свидетельствует о том, что власти начали процесс осмысления угроз безопасности страны. На данном этапе угрозы безопасности страны связывались с кризисными проявлениями в экономической и политической сферах, в то время как состояние силовых структур, являясь производным этих сфер, не подвергалось специальному анализу.
В соответствии с Концепцией национальной безопасности в апреле 2000 года был принят другой документ стратегического характера - Военная доктрина РФ [27], также содержательно ущербная с точки зрения регламентации перспектив развития Вооруженных Сил. Но всё же оба документа свидетельствовали об осознании руководством страны необходимости правового статуса Вооруженных Сил в обеспечении внутренней безопасности.
Впоследствии президентом была утверждена Концепция внешней политики России (июнь 2000 г.) [28], подкрепляющая дипломатические меры, направленные на устранение угроз безопасности, возможностями использования ресурса силового блока. В 2008 году Концепция претерпела изменения по причине трансформации внешнеполитической конъюнктуры, обострения ситуации в Закавказье, расширения НАТО и строительства американской противоракетной обороны в Европе [29].
Корректировка Концепции внешней политики повлекла за собой изменения в других документах. В 2009 году была сформулирована Стратегия национальной безопасности РФ, утвержденная указом Президента РФ Д. А. Медведева [30]. Принятие документа было актуализировано изменением внутренних и внешних условий развития страны, обусловленных преодолением последствий системного политического и социально-экономического кризиса конца XX века. В документе была сделана заявка на восстановление конкурентоспособности страны. При этом Россия позиционировала себя в качестве ключевого субъекта в многополярном мире. В отличие от концепций, в которых действия власти были направлены на устранение текущих угроз, Стратегия ориентировала развитие системы безопасности в будущее - до 2020 г. Аналогичный подход был реализован в новой Военной доктрине [31], Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, Стратегии национальной безопасности до 2020 года, Концепции внешней политики РФ до 2020 года, а также Морской доктриной до 2020 г.
В 2013 году Россия вновь скорректировала свою Концепцию внешней политики [32] под влиянием изменений международной обстановки. Последовательная ревизия названных выше документов отражает динамично меняющуюся международную ситуацию, которая заставляла руководство страны корректировать документы стратегического характера в соответствии с актуализацией новых проблем.
В начале XXI века российские парламентарии продолжили работу над совершенствованием законодательства, регулирующего силовые структуры. Одним из первых стал Закон «О Пограничной службе Российской Федерации» [33], который, в отличие от закона «О государственной границе» регулировал не объекты возможных противоправных посягательств, а деятельность ведомств, ориентированных на охрану границ.
Совершенствуется и структура органов безопасности. Законодательно расширяются полномочия ФСБ России [34; 35]. Например, в 2010 году на органы ФСБ была возложена обязанность по осуществлению мер предупредительного характера в отношении физических лиц [36]. Заметим, что идентичная функция (так называемая «профилактика») ранее реализовывалась сотрудниками КГБ СССР.
В 2001-2002 гг. были приняты два федеральных конституционных закона Российской Федерации: «О чрезвычайном положении» [37], «О военном положении» [38]. На наш взгляд, это стало свидетельством позитивных изменений, происходивших в отношениях общества и власти. Они отражали растущее доверие Президенту РФ, которому этими актами передавались чрезвычайные полномочия.
В 2002 году был принят Закон «О противодействии экстремистской деятельности» [39]. На наш взгляд, несмотря на то что отражает и прописывает основные формы противодействия экстремистской деятельности, он адресован прежде всего общественным организациям и средствам массовой информации и никак не регулирует действия силовых структур по противодействию экстремизму. В 2006 году был принят Закон «О противодействии терроризму» [40], благодаря которому впервые на законодательном уровне определены организационно-правовые основы участия Вооруженных Сил противодействии терроризму на территории страны.
В законодательстве 2000-х гг. прослеживается стремление властей к детализации форм социальной защиты сотрудников силовых структур. Бюджетная политика государства была направлена на ликвидацию льгот и их замену денежными компенсациями. Что в итоге имело противоречивые последствия. Особенно в связи с принятием Федерального закона от 1 апреля 2019 г. № 49-ФЗ, который отменил пенсионную надбавку военнослужащим, прослужившим более 20 лет, а также ряд льгот и компенсаций [41; 42]. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ окончательно отменены основные социальные льготы для сотрудников силовых структур, а часть льгот переведена в денежную форму [43]. Термин «льгота» был заменен терминами «социальные гарантии» или «компенсации». Однако компенсационные меры вводились не одновременно с ограничением льгот, а поэтапно. Несмотря на то что теоретически перевод реальных льгот в денежную форму является целесообразным, позволяя усилить контроль за расходованием финансовых средств, новая система компенсационных выплат не обеспечивала военнослужащим тех материальных благ, которые они имели ранее. По факту закон ухудшил положение военнослужащих. Следствием этого стали массовые судебные иски против Минобороны России, органов безопасности и правопорядка, а также обращения российских военнослужащих в Европейский суд по правам человека, что, несомненно, подорвало международный престиж страны.
Сложившаяся в 2002-2004 гг. система социальной защиты военнослужащих вызвала в 2004-2008 гг. серьезные нарекания, следствием чего явились новые шаги по улучшению ситуации, в том числе принимаемые не законодательно, а посредством указов Президента РФ [44]. В этой связи в 2008 году была принята Стратегия социального развития Вооруженных Сил РФ до 2020 года [45], а Законом «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат» устанавливалась новая система финансового и социального обеспечения военных [46].
Таким образом, в начале 1990-х гг. были заложены основы законодательного регулирования силовых структур. В силу того, что это происходило в условиях реформирования государственности и критического отношения к советскому наследию, законодательное регулирование определялось следующими особенностями: сомнениями властей по поводу необходимости спецслужб государству, переходящими в «ликвидаторские настроения»; стремлениями не регламентировать деятельность силовых структур, а ограничить; отказом от системного подхода в отношении органов безопасности в пользу принципа разделения полномочий (от системы безопасности к силам безопасности); декларативностью правовых норм; отсутствием единых политических и правовых принципов в законодательном регулировании силовых структур; использованием спецслужб в политическом противостоянии Верховного Совета РФ и Президента РФ. Эти тенденции отражали особенности переходного периода, переживаемого страной, с характерной для него политической борьбой и политической конъюнктурой.
В законах второй половины 1990-х гг., регулирующих деятельность силовых структур, очевидна эволюция от стремления ограничить возможности правоохранительных органов и специальных служб к пониманию общественной значимости и необходимости полноценной работы силовиков. Это было обусловлено обострившейся обстановкой на Северном Кавказе и угрозами международного терроризма. Под влиянием этих факторов законодательство стремительно избавлялось от политической декларативности, обеспечивая правовое поле для эффективного противостояния угрозам безопасности страны.
В правовом регулировании силовых структур 2000-х гг. большая часть принятых законодательных актов имела социально-экономическую подоплеку и была направлена на регулирование социального положения военнослужащих и членов их семей. Наблюдался и значительный крен в сферу реализации полномочий Президента РФ. Они были направлены на создание документов стратегического характера, концептуализирующих политику Российской Федерации в сфере безопасности и военной сфере.
Литература
правовой социалистический блок
1. Бихтемиров Т Л. Силовые структуры в РФ в 1990-2000-е гг.: состав и критерии // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. 2014. № 2 (40). С. 27-29.
2. О милиции: закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. № 16. Ст. 503.
3. О безопасности: закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. № 15. Ст. 769.
4. О внешней разведке: закон РФ от 8 июля 1992 г. № 3245-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 32. Ст. 1869.
5. О федеральных органах государственной безопасности: закон РФ от 8 июля 1992 г. № 3246/1-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 32. Ст. 1871.
6. О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации: закон РФ от 24 сентября 1992 г. № 3534-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 42. Ст. 2334.
7. Об обороне: закон РФ от 24 сентября 1992 г. № 3531-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. № 42. Ст. 2331.
8. О федеральных органах правительственной связи и информации: закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4524-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 423.
9. О Государственной границе Российской Федерации: закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594.
10. О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц: закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4884-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 21. Ст. 745.
11. О государственной охране высших представительных органов государственной власти Российской Федерации: закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4886-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. № 27. Ст. 1010.
12. О федеральных органах налоговой полиции: закон РФ от 24 июня 1993 г. № 5238-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 29. Ст. 1114.
13. О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов: федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.
14. Об оперативно-розыскной деятельности: федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
15. Об обороне: федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.
16. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ // Собрание законодательства РФ. № 35. Ст. 3648.
17. Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей: федеральный закон от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3503.
18. О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации: федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1014.
19. О воинской обязанности и военной службе: федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.
20. Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы: федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1474.