Материал: Evolyutsia_gos_i_pravovykh_institutov_v_usl_razvi-1

Нормативное закрепление этот термин получил в "Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года", одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 632-р*(148). Под электронным правительством в этом документе понимается "новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов". Раскрывая конкретные приоритеты и направления формирования электронного правительства, Концепция называет две основные группы: развитие систем обеспечения доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе использования информационно-коммуникационных технологий и предоставление государственных услуг с использованием информационно-коммуникационных технологий.

Наибольшей конкретикой этот термин наполнила собственно Концепция региональной информатизации до 2010 года. В приложении к ней перечислены функциональные подсистемы электронного правительства региона*(149).

По мнению Амелина Р.В., основным процессом, определяющим тенденцию создания "электронного правительства", является разработка и внедрение электронных административных регламентов в понимании рассмотренного выше законопроекта: с обеспечением юридической значимости автоматических и автоматизированных административных процедур*(150).

Так все-таки "электронное государство" или "электронное правительство"?

Понятие "электронное государство" наиболее соответствует английскому понятию e-government. В некоторых случаях оно переводится как "электронное правительство". И если в конце прошлого века исследователи не проводили разграничения между этими понятиями, считая их синонимами, то уже в настоящее время существует, как уже отмечалось, очень различные трактовки определений этих понятий. Представляется наиболее целесообразным подход, при котором каждому из этих понятий придается самостоятельное значение.

На сегодняшний день государственные проекты и программы типа "электронное государство", существуют и реализуются на тех или иных этапах практически во всех странах. Одним из направлений данных программ является создание "электронного правительства".

Что касается реализации идей электронного правительства в субъектах Российской Федерации, то в Республике Татарстан уже есть "Электронное правительство" и проект "Электронный Татарстан". Администрация Тульской области подписала с компаниями ОАО "Ростелеком" и ОАО "ЦентрТелеком" трехстороннее Соглашение о сотрудничестве в области создания регионального сегмента "Электронного правительства". В Волгоградской области внедряется комплексная информационная система "Электронное правительство Волгоградской области". В ходе проекта создана система электронного документооборота, позволяющая автоматизировать организационно-документационное обеспечение управленческой деятельности органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления области. Технологии электронного документооборота позволяют организовать централизованное хранение большого количества документов. В настоящее время в системе работает около 4,5 тыс. пользователей. В Ленинградской области уже реализован первый этап создания "Электронного правительства". На втором этапе будут созданы центры обработки данных, включающие: системы хранения данных, серверное оборудование, локальные сети передачи данных, инженерное оборудование, соответствующее программное обеспечение, региональный реестр государственных и муниципальных услуг, а также другие структурные элементы "Электронного правительства". В Оренбургской области создана пилотная зона для реализации проекта "Электронное правительство". Предполагается создание полного спектра сервисов и технологий, необходимых для обеспечения возможности оказания региональными органами власти услуг в электронном виде*(151).

В то же время, если рассматривать использование электронных технологий в процедуре голосования, то современное развитие информационных технологий позволяет их применять и в момент голосования и во время подсчета голосов. Именно активное применение электронных технологий в избирательном процессе, в частности, интернет-технологий, позволяет сделать вывод о том, что электронное государство - это способ интерактивного влияния на принимаемые государственные решения, а не только способ оказания социальных услуг гражданам.

Интересный подход к наполнению термина электронное государство представила Н.Р. Маслова в своем докладе 2-3 февраля 2012 г. в Институте государства и права РАН на XI международной конференции-семинаре на тему: "Об эволюции государственных и правовых институтов в условиях развития информационного общества", которая определила "электронное государство" как совокупность "электронного региона" и "электронного муниципалитета", которые, в свою очередь, по ее мнению, включают в себя "электронную власть", "электронного гражданина" и "электронный бизнес". В то же время "электронная власть", по мнению Н.Р. Масловой, состоит из "электронного парламента", "электронного правительства" и "электронного правосудия"*(152). Представляется, такое структурирование "электронного государства" не соответствует пониманию государства с точки зрения теории государства и права*(153). В представленном подходе понятие "государство" значительно расширяется, и хотя такой подход к структуре государства достаточно распространен в политологической науке, все же считаем, что в юридической науке более целесообразен вышеупомянутый подход, когда государство представляется системой находящихся в иерархической зависимости государственных органов.

Таким образом, "электронное правительство" дает возможность органам исполнительной власти использовать новые технологии, чтобы предоставить людям более удобный доступ к правительственной информации и услугам, повысить качество этих услуг и в большей мере обеспечить возможность участия в работе демократических институтов. "Электронное государство", являясь способом организации государственной власти, основанным на использовании информационно-коммуникационных технологий, определяет концепцию развития современного общества, и включает в себя деятельность как исполнительной власти ("электронное правительство"), так и представительных органов ("электронный парламент"), а также судебных органов ("электронное правосудие"), то есть является более широким понятием по отношению к понятию "электронное правительство".

Н.Н. Ковалева*(154)

Методы анализа электронного государства: к выработке комплексного подхода

Изменения, происходящие в государственном управлении и в организации государственного аппарата, формах взаимодействия его с гражданами в постиндустриальный период свидетельствуют о новом этапе развития государства. Происходящие процессы затрагивают целый ряд разных аспектов - технических, социальных, в том числе правовых. Их комплексный характер определяет необходимость выработки методов исследования электронного государства с тем, чтобы определить критерии его оценки.

Предметом данного исследования являются два подхода - нормативно-правовой и социологической. Выбор определяется тем, что сопоставление данных подходов показывает неравномерность развития разных стороны электронного государства, что вплоть до настоящего времени не позволяет выработать общей оценки состояния его развития.

Нормативно-правовой метод оценки электронного государства

Формирование электронного государства привело к постановке вопроса о том, какую роль играет право в регулировании новых институциональных и функциональных процессов в сфере государственного управления и организации государственного аппарата.

На первом этапе развития электронного государства в основном решались вопросы технического характера, что стало придавать всему комплексу вопросов излишне технократический характер. В 90-е годы электронное государство воспринималось посредством информационно-коммуникационных технологий, действующих в сфере государственного управления. В ЕС под "электронным государством" понимается использование информационных и коммуникационных технологий в публичной администрации, соединенное с организационными и качественными изменениями, направленными на улучшение публичных услуг, развитие демократических процессов и упрочение поддержки публичной политики*(155).

Несомненно, что нормативно-технические установки стали неотъемлемой частью электронного государства. Четкое выстраивание технического взаимодействия органов государственной власти друг с другом и с гражданами становится важным условием их функционирования. Однако суть в том, что проблема электронного государства вышла за рамки технических вопросов по мере того, как информационно-коммуникационные технологии привели к социальным изменениям. Очевидно, что на современном этапе национальные модели электронного государства постепенно получают нормативно-правовое регулирование.

Анализ складывающегося нормативно-правового регулирования электронного государства позволяет сделать предварительные выводы о его правовом характере. Правовое регулирование электронного государства прежде всего отмечается в странах со сложившимися правовыми традициями, относящимися к высокому уровню правовой культуры.

В силу того, что электронное государство находится на стадии становления, конституции широко не отражают происходящие процессы. Однако можно привести в качестве примера Конституцию Греции, в которую была включена поправка об участии личности в информационном обществе. Несмотря на то, что в конституции прямо не упоминается об электронном государстве, по сути она регулирует новые отношения личности с электронным государством.*(156) Признанному на конституционном уровне праву личности участвовать в делах информационного общества соответствует обязанность государства предпринимать позитивные действия по обеспечению равного и активного участия личности в информационном обществе. Таким образом, развитие электронного государства, обеспечивающего электронные услуги, доступ к сетям и информации, становится обязанностью государства.

Регулирование электронного государства проводится и на законодательном уровне. Примером такого подхода выступает Акт США об электронном государстве. С принятием закона США Об электронном государстве 2002 г. понятие "электронное государство" получило законодательное закрепление. Согласно закону, под электронным государством понимается использование государством Интернета и других информационных технологий в сочетании с процессами внедрения этих технологий в целях расширения доступа общественности, агентств, других государственных структур к государственной информации и службам, а также повышения эффективности, оперативности, нововведений и общего качества работы. В этих определениях можно выделить два аспекта. Первый делает акцент на создании коммуникативной инфраструктуры, позволяющей государственным органам и гражданам взаимодействовать с использованием новых информационных технологий. Анализ закона показывает, что изменения наблюдаются на институциональном уровне. Основная часть его содержания касается организации государственного аппарата. В законе прослеживается переход от структурно-функционального подхода к системному. Очевидно, что взаимодействие государственных органов в условиях ИКТ требует большей централизации, управления процессами из одного центра.

Другое направление законодательства - регулирование тех вопросов, которые возникают при электронном оказании государственных услуг. Такое законодательство широко принимается в странах континентальной Европы. К примеру, в Финляндии Закон об электронных услугах, в Италии Кодекс об электронном управлении регулируют отношения по оказанию публичных услуг в электронном виде. Подобные законы действуют и в других европейских странах (Дании, Австрии, отдельных кантонах Швейцарии).

Исследования нормативно-правового метода показывает, что правовая основа электронного государства формируется и развивается прежде всего в странах с развитыми правовыми системами, относящимися к правовой семье общего или романо-германского права. Однако встает вопрос о том, как соотносится уровень правового регулирования со степенью развития электронного государства и как она может быть измерена.

Социологические методы оценки электронного государства

Нормативистский метод не позволяет раскрыть функциональную сторону электронного государства. В последние годы социальные науки предлагают разные методы оценки электронного государства. Остановимся несколько более подробно на методе, используемом в рамках ООН*(157). Он получил название EDGI - индекс развития электронного государства. Он позволяет комплексно оценить возможность национальных государств использовать мобильные и он-лайновые технологии для выполнения государственных функций. При этом принимается во внимание развитость информационного общества в конкретной стране, поскольку без него затруднено развитие электронного государства. В основном этот индекс используется в сравнительных исследованиях электронного государства в современном мире для того, чтобы показать состояние электронного государства в одной стране относительно других стран (от 1 - "да" до 10 - "нет"). Применение такого индекса позволяет проследить динамику развития электронного государства. При оценке принимаются во внимание размер и состояние онлайновых услуг, телекоммуникационная связь, состояние трудовых ресурсов. Во всех трех случаях определяются самостоятельные индексы. В результате индекс EGDI объединяет все три показателя:

EGDI = (0,34 х индекс оказания онлайновых услуг) + (0,33 х индекс телекоммуникационной связи) + (0,33 х индекс состояния трудовых ресурсов)

При оценке индекса состояния онлайновых услуг исследуются в первую очередь сайты государственных органов, прежде всего министерства образования, труда, социального обеспечения, здравоохранения и финансов. Содержание сайтов анализируется с точки зрения его соответствия основным положениям о доступе к веб-контенту (Web Content Accessibility Guidelines of the World Wide Web Consortium). Учитывается также доступность к содержанию сайта среднестатистического пользователя.

Такие показатели дают возможность показать практическую направленность, но не учитывает правовые характеристики, в том числе связанные с методами реализации государственной власти.

Однако возможности, предоставляемые электронным государством, используются странами с различными политико-правовыми традициями. К примеру, практика показала, что возможности электронного государства стали активно использоваться странами с различными политико-правовыми традициями при выходе из экономического кризиса. Более того, страны менее развитые использовали электронное государство для выхода из экономического кризиса более активно.

По данным ООН страны имеют следующие показатели*(158):