Нормативно-правовой анализ электронного государства показывает, что страны с высоким уровнем правового регулирования стремятся создать правовую базу развития электронного государства, принимая соответствующие законы еще на раннем этапе развития электронного государства.
Вместе с тем очевидно, что законодательное (и даже конституционное) регулирование отдельных аспектов электронного государства не всегда отражает реальную картину его развития. Прогресс Греции в конституционном регулировании информационного общества не удержал страну от глубокого экономического кризиса. Кроме того, социологические методы оценки электронного государства показывают, что зачастую передовые позиции в использовании возможностей, создаваемых электронным государством, характерны для стран со средним уровнем правового (и экономического) развития. Таким образом, использование одной или другой методологии не дает полной картины состояния электронного государства и его развития в современном мире. Требуется междисциплинарный комплексный подход, который позволит всесторонне оценить состояние электронного государства.
Исследование зарубежного опыта показывает, что страны стремятся объединять усилия по развитию электронного государства, что способствует выработке сходных критериев развития электронного государства. В настоящее время усилия стран объединяются на региональной основе. Так, Карибский центр развития управления разработал проект региональной стратегии электронного государства до 2014 г., включающей цели и намечающей, стратегические инициативы для англоязычных стран Карибского бассейна. В рамках ЕС министры приняли Декларацию по электронному государству для формулирования общих целей и приоритетов до 2015 г. Стандарты электронного государства разработаны и странами Персидского залива.
И.Ю. Богдановская*(159)
Повсеместное использование современных информационных систем, основанных на компьютерных технологиях, порождает новые составы правонарушений и преступлений. В докомпьютерную эпоху для ручной обработки использовалось два формата представления данных - рукописный и машинописный. В настоящее время существует более 100 типов форматов хранения информации, а прикладные программы способны конвертировать только часть из них*(160).
Например, согласно действующему законодательству Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование) обязано размещать на официальном сайте государственные стандарты (далее - ГОСТы) качества производимой и реализуемой на территории России продукции. Однако на сайте Ростехрегулирования информация о ГОСТах не публиковалась, а рекомендовалось обращение в интернет-магазины для приобретения документа. На заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы 25 сентября 2007 г. Ростехрегулирование обязали разместить всю информацию о национальных стандартах на сайте в Интернет и обеспечить свободный доступ к ГОСТам всех желающих.
После решения правительства на официальном сайте Ростехрегулирования был открыт новый раздел, посвященный опубликованию национальных стандартов, однако тексты ГОСТов публиковались в виде графических файлов в специальном формате, что делало невозможным контекстный поиск. Пользователи могли прочитать документ с экрана компьютера, но не могли сохранить файлы на компьютере или распечатать их.
Таким образом, совершенствование правового регулирования оборота информационного обеспечения на государственном уровне должны быть решены следующие проблемы:
- совместимость компьютеров - возможность взаимного подключения;
- интероперабельность - совместимость программ для ЭВМ;
- интерактивность в режиме он-лайн;
- использования программы, у которой нет владельца (подчеркивается разница между Microsoft Windows + Microsoft Office и Linux + Open Office)*(161).
Вопрос совместимости аппаратного обеспечения информационных систем в настоящее время не актуален - практически невозможно найти аппаратуру обработки данных, не имеющую стандартных каналов ввода/вывода информации. Основные требования в данном направлении заключаются в использовании допустимых каналов передачи данных. В качестве основных критериев здесь могут выступать скорость передачи, помехозащищенность канала, защита от несанкционированного доступа и наличие выбранного канала взаимодействия во всех средствах вычислительной техники*(162).
Программная интероперабельность - межсистемная совместимость - способность нескольких систем обмениваться информацией, для чего они должны использовать одни механизмы обмена данными. Требование интероперабельности не означает повсеместное использование одинаковых программных продуктов и одинаковых компьютеров. Реальные информационные системы должны уметь преобразовывать форматы данных в общедоступные, понятные для всех*(163).
Поскольку отдельные ведомственные системы разрабатываются в разное время разными проектировщиками и под разные задачи, для обеспечения интероперабельности необходима государственная политика, определяющая общие правила разработки государственных информационных систем. Требования к государственным системам (выделено нами - А.Г.) определяются именно необходимостью информационного обмена различных ведомств и организаций. К коммерческим информационным системам данные требования могут быть только рекомендованы для использования. Однако при необходимости информационного взаимодействия владельцы коммерческих систем должны будут выполнять их.
Эти правила должны быть нейтральны по отношению к поставщикам, и их выработка предполагает продуманный выбор технологий для использования при создании государственных систем. Стандартные технологии, то есть технологии, принятые признанной независимой специализированной организацией по стандартизации, являются одним из лучших вариантов выбора.
Государство заинтересовано в обеспечении межсистемной совместимости по следующим причинам*(164):
- только при использовании стандартных технологий можно говорить о доступности государственных услуг и государственной информации для всех граждан. Любой гражданин сможет выбрать инструмент для работы с государственными информационными системами по своему усмотрению (например, веб-браузер или мобильный телефон), лишь бы он поддерживал стандартную технологию;
- закрепление общих требований к государственным системам позволяет обеспечить их большую подконтрольность государству и снизить затраты на их разработку, поддержку и развитие. Использование стандартных технологий позволяет государству не инвестировать в изобретение новых форматов и протоколов для каждого отдельного приложения;
- использование нестандартных технологий сильно усложняет смену поставщика технологий, и в большинстве случаев для обеспечения интероперабельности легче сделать систему заново, чем расшифровать и доработать нестандартные технологии предшествующего поставщика;
- использование совместимых систем позволяет рассчитывать на улучшение качественных показателей работы. Государство получает возможность избавиться от части бумажного документооборота и полнее воспользоваться преимуществами ИТ;
- стандартные технологии создают благоприятную конкурентную среду на рынке госзакупок;
- использование стандартных технологий жизненно важно для обеспечения государственной безопасности - с точки зрения безопасности зависимость от неспецифицированных технологий нельзя считать допустимой.
В качестве негативных проявлений отсутствия межсистемной совместимости можно выделить следующие:
- государство, разрабатывающее системы с использованием нестандартных технологий, зачастую накладывает на своих пользователей неоправданные обременения. Наиболее часто встречается принуждение к совершению сделки с конкретным поставщиком, например, требуется установка операционной системы компании Microsoft*(165);
- нестандартные технологии, особенно созданные в сжатые сроки, по качеству уступают технологиям стандартным, в разработке которых принимает участие множество специалистов на протяжении длительного промежутка времени. Работа государственного учреждения, эксплуатирующего систему, построенную на нестандартных технологиях (например, если накопление данных происходит в неспецифицированных форматах), определяется информационной системой, находящейся вне контроля самого учреждения. Государство теряет контроль над системой при разрыве контакта с поставщиком или при наступлении чрезвычайных обстоятельств - банкротство поставщика или уход с рынка. При срочной доработке системы, необходимость обращения к единственному поставщику также порождает проблему*(166);
- использование нестандартных форматов влечет риск потери доступа к накопленным в системе данным по истечении длительного периода времени, после того, как распространение получат новые виды аппаратного и программного обеспечения*(167);
- технологическая зависимость государственных систем от доминирующих на рынке крупных поставщиков является своего рода гарантом технологического отставания отечественного рынка ИТ: некрупные, преимущественно отечественные поставщики могут выполнять лишь второстепенные обслуживающие функции, в то время как контроль за развитием систем полностью остается в руках лидеров, которые навязывают свои технологические решения и финансовые условия зависимым государственным учреждениям.
Государственная политика по обеспечению совместимости информационных систем в мировой практике основывается на документах одного из двух типов: свод требований по совместимости государственных систем (Government Interoperability Framework, GIF) и архитектурном подходе, который, в свою очередь, может быть выстроен по модели архитектуры предприятия (Enterprise Architecture, ЕА) или архитектуры предоставления услуг (Service-Oriented Architecture, SOA). Различия между этими документами объясняются разницей в охвате решаемых задач и региональной спецификой. Документы типа GIF получили распространение в Европе и в странах, ориентирующихся на европейский опыт, ЕА применяется в США. Подходы ЕА и GIF не являются взаимоисключающими. Например, в Дании и Австралии одновременно существуют документы каждого из типов*(168).
GIF затрагивает несколько аспектов межсистемной совместимости:
- техническая совместимость преследует цель определения общих интерфейсов взаимодействия между системами, единство форматов данных и общие требования к метаданным;
- семантическая совместимость обеспечивает однозначную интерпретацию и обработку данных внешними системами или людьми;
- организационная совместимость обеспечивает единообразие бизнес-процессов, связанных с обработкой данных.
Необходимость технической совместимости определяется однозначно - семиуровневая модель открытых систем OSI, служащая более 20 лет основой для протоколов межмашинного взаимодействия как локальных, так и глобальных информационных сетей, показала обязательность согласования интерфейсов как аппаратуры, так и данных. Однако актуальным остается вопрос использования совместимых форматов данных - тексты, таблицы, базы данных, графика, мультимедиа. Именно эти вопросы совместимости протоколов обмена и форматов данных должны быть решены в первую очередь в своде требований по совместимости государственных систем.
Значительно сложнее определяется семантическая совместимость, однако ее отсутствие приводит к серьезным техническим сложностям в работе комплексных систем. Так, в 1995 г. при попытке интеграции базы данных РЭО ГАИ УВД по Омской области в Информационный центр специалисты центра были вынуждены исправлять вручную данные исходной базы, многие поля которой заполнялись в течение нескольких лет без словарей и классификаторов. Для понимания проблемы достаточно сказать, что марка автомобиля "Toyota" была написана в семи (!) модификациях на кириллице и латинице.
С аналогичной задачей столкнулись органы управления образованием и социальной защиты г. Москвы, которые в 2007 г. приступили к интеграционному проекту по созданию базы данных о московских детях. Информация о детях поступает в многочисленные городские ведомства: районные управы, учреждения здравоохранения, милицию, органы опеки и собеса, загсы, взаимодействие между которыми налажено слабо. Оказалось, что, часть ведомственных информационных систем вообще не имеет интерфейсов, позволяющих получить доступ к информации иначе как с помощью оператора системы или в виде распечатки. И интеграции препятствует семантическая несовместимость: в разных системах по-разному записываются адреса, используются разные форматы дат, не существует единого способа идентификации детей.
Исправление семантической несовместимости возможно, но требует существенных затрат по распознаванию, перекодировке и проверке данных в ручном режиме.
Отсутствие требований по семантической совместимости породило новый вид "сокрытия информации от посторонних". При обязательной публикации информации о госзакупках при написании вида товара намеренно меняются сходные по написанию символы кириллицы на символы латиницы и наоборот*(169). Найти информацию о торгах в автоматическом режиме с использованием поисковых машин в этом случае невозможно. Формально требования о публикации информации выполняются, но только сведущий сможет ознакомиться с ней. Наказать исполнителя за подобное нарушение невозможно, поскольку требований по семантической совместимости нет.
В результате выполнения федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)"*(177) создан значительный задел в области внедрения информационных технологий в деятельность органов государственной власти и организации предоставления государственных услуг через информационно-телекоммуникационные сети.
Перевод государственных и муниципальных услуг в электронную форму необходим для ускорения и упрощения процедуры получения государственной или муниципальной услуги пользователем путем предоставления требуемых документов в государственные и муниципальные органы в электронной форме, отслеживания статуса оказания услуги и получение результатов услуги либо удаленно - через портал государственных услуг, либо лично - непосредственно в органах государственной и муниципальной власти, оказывающих услугу.
Институт государственных услуг, оказываемых в электронной форме, неразрывно связан с развитием информационно-телекоммуникационных технологий, на уровень распространения которых влияет недостаточно высокий уровень социально-экономического развития многих субъектов Российской Федерации. Развитие инфраструктуры информационного общества способствует росту инвестиций в отрасль информационных технологий и обеспечивает выполнение обязательств по универсальному обслуживанию в тех областях, где не действуют традиционные рыночные механизмы. Государством принимаются меры создания и развития информационного общества, для которого необходим высокий уровень информационных технологий. Развитию информационного общества и современных информационных технологий в Российской Федерации способствуют такие нормативные документы, как Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, государственная программа "Информационное общество (2011-2020 годы)", федеральная целевая программа "Электронная Россия (2002-2010 годы)" и другие.
В соответствии со Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. N Пр-212, целями формирования и развития информационного общества в Российской Федерации являются повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, определяет в качестве целей государственной политики в области развития информационных технологий создание и развитие информационного общества, повышение качества жизни граждан, развитие экономической, социально-политической и культурной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления, обеспечение конкурентоспособности продукции и услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий.
Для достижения поставленных целей разрабатываются различные программы по реализации проектов развития информационного общества, в том числе по развитию института государственных услуг, оказываемых в электронной форме.
Задачами программы "Информационное общество (2011-2020 годы)", наряду с остальными, являются:
- развитие сервисов для упрощения процедур взаимодействия общества и государства с использованием информационных и телекоммуникационных технологий;
- перевод государственных и муниципальных услуг в электронный вид;
- развитие инфраструктуры доступа к сервисам электронного государства.
Для обеспечения перехода на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде необходимо обеспечение государственных и муниципальных органов и потребителей услуг современными информационно-телекоммуникационными технологиями, разработка и внедрение стандартов электронных услуг, стандартизация межведомственного информационного взаимодействия и государственных информационных систем, используемых для оказания государственных услуг, создание сводного реестра государственных и муниципальных услуг, внедрение и развитие типовых решений (реестры и порталы государственных и муниципальных услуг), обеспечение электронного информационного взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в рамках процессов оказания государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде, формирование и развитие инфраструктуры универсальной электронной карты.