Анализ показателей для каждой сферы муниципальной деятельности осуществляют соответствующие отраслевые подразделения местных администраций.
На этой основе экономическая служба администрации проводит сводный анализ социально-экономического положения территории. Его качество в значительной мере предопределяет обоснованность прогнозов и планов социально-экономического развития муниципального образования.
Основными исходными данными для анализа социально-экономического положения муниципального образования являются данные, получаемые от органов государственной статистики и других органов государственной власти. На безвозмездной основе осуществляется обмен информацией между органами местного самоуправления, органами исполнительной власти субъектов РФ, налоговыми органами, территориальными органами Федерального казначейства и пр.
Органы местного самоуправления могут также получать отдельные интересующие их данные непосредственно от хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования. Кроме того, при анализе и оценке социально-экономической ситуации в муниципальном образовании должны учитываться мнение населения (в частности, через анализ жалоб и обращений граждан), оценки общественных объединений граждан, средств массовой информации и т.д. При использовании такой информации важно оценивать уровень ее достоверности и объективности.
Измерителями уровня отдельных показателей социально-экономического положения муниципальных образований служат минимальные государственные социальные стандарты и нормативы, а также строительные, экологические и другие нормативы. Строительные нормы и нормативы определяют, в частности, параметры и размеры земельных участков градостроительных объектов различного назначения и используются в качестве расчетных при разработке градостроительных решений. Такие нормы и нормативы разработаны для учреждений образования, здравоохранения, социального обеспечения, спортивных и физкультурно-оздоровительных сооружений, учреждений культуры и искусства, предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания, предприятий связи, жилищно-коммунального хозяйства и т.п.
Социальные нормы и нормативы используются при решении вопросов, связанных с развитием учреждений социальной сферы муниципального образования. Органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано использовать указанную методику при разработке планов инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на территории субъектов РФ.
Экологические нормы и нормативы по загрязнению воздушного бассейна, водоемов и почв на территории муниципального образования устанавливаются государственными органами и могут служить основанием для принятия управленческих решений по исправлению сложившейся экологической ситуации.
Анализ социально-экономического положения муниципального образования завершается формулированием и количественной характеристикой основных проблем. Выявление основных проблем создает объективную основу для системного построения структуры целей и задач программ комплексного социально-экономического развития.
Система планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования включает в себя три взаимосвязанных элемента: прогнозирование, текущее планирование и перспективное (стратегическое) планирование.
Переход российской экономики к рыночным отношениям был одновременно переходом от директивных методов планирования к индикативным. Следствием этого перехода стало возрастание роли прогнозов в планировании. При действии на территории муниципального образования хозяйствующих субъектов различных форм собственности и организационно-правовых форм единственным документом, характеризующим в сводном виде показатели дальнейшего развития муниципального образования, может быть только прогноз. Последний может быть краткосрочным (для обоснования текущих планов), среднесрочным и долгосрочным.
Для муниципального хозяйства в целом и отдельных муниципальных предприятий и учреждений может быть разработан директивный план, обязательный для исполнения.
Основу прогноза составляют показатели социально-экономического развития Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ, а также дефляторы, характеризующие изменение ценовых факторов по сравнению с предыдущим годом. Эти показатели доводятся до сведения муниципального образования органами государственной власти.
Разработка прогноза комплексного социально-экономического развития осуществляется по тем же группам показателей, которые использовались при анализе социально-экономического положения. В прогнозе важно сформулировать основные цели и задачи муниципального образования на планируемый период и пути их достижения. Далее эти цели конкретизируются по направлениям. Разработка прогноза развития и бюджета муниципального образования на очередной год должны вестись совместно.
Для большинства муниципальных образований, особенно имеющих моноструктурный характер экономики, в основу прогноза должны быть положены прогнозы и планы развития градообразующих предприятий. Именно они определяют налоговый контингент местного бюджета, занятость населения, участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территории и содержании отдельных сфер муниципального хозяйства. Прогнозные показатели развития градообразующих предприятий и формы их участия в развитии территории должны быть предметом совместного детального рассмотрения и согласования между администрацией муниципального образования и руководителями предприятий. Сложнее прогнозировать показатели развития малых и средних предприятий, когда основой исследования служат данные предыдущих лет и экспертные оценки.
Текущее планирование и прогнозирование в муниципальном образовании осуществляется на очередной год с разбивкой по кварталам. На основании прогноза социально-экономического развития территории и вытекающих из него бюджетных проектировок администрация разрабатывает комплексный годовой план социально-экономического развития территории. В нем устанавливаются конкретные задачи и показатели для всех сфер муниципальной деятельности: жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи, охраны общественного порядка, здравоохранения, социальной поддержки отдельных слоев населения, образования, культуры, спорта, молодежной политики и т. д. Поскольку сумма отраслевых заявок всегда превышает возможности бюджета, необходимо организовать компетентное рассмотрение всех предложений, обеспечить их отбор в соответствии с выбранными приоритетами. Решающая роль в этой работе принадлежит экономической службе администрации.
Существенной составной частью годового плана являются муниципальные целевые программы по решению отдельных задач развития, которые также должны быть увязаны с прогнозируемыми объемами бюджетных ассигнований. И здесь необходим тщательный анализ и отбор заявок. Комплексный план социально-экономического развития территории и целевые программы к нему вносятся главой администрации на рассмотрение представительного органа местного самоуправления вместе с бюджетом и должны утверждаться совместно, во взаимной увязке.
1.3 Методика и проблемы анализа комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований
С точки зрения теории управления, предпосылкой формирования прогноза, плана, программы развития любого административно-территориального образования является наличие «проблемы», требующей «решения» в оптимальные сроки и с оптимальной затратой ресурсов [6; с. 145]. В условиях объективной необходимости обеспечения непрерывности управления под термином «проблема» понимается ситуация, в которой всегда имеется два состояния: одно характеризуется как существующее состояние, другое - как целевое состояние субъекта территориального управления на конец очередного планового периода. И первое, и второе состояние может быть представлено в виде системы, т.е. в виде организованного множества взаимосвязанных элементов (идей, информации, действий, объектов управления и т.д.), образующих комплексное единое целое [14; с.26].
Одновременно и первое, и второе состояние системы можно рассматривать как совокупность трех взаимосвязанных подсистем: финансово-экономической, социальной подсистемы и подсистемы сферы обитания (городское, сельское поселение, городской округ, городская агломерация и т.д.).
Методологическим ядром методики анализа комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований является системный подход к анализу. В общенаучном понимании системный анализ - это «методология исследования объектов посредством представления их в качестве систем и анализа этих систем» [10; с.515]. Применение системного подхода к анализу документов территориального планирования и прогнозирования наиболее наглядно можно продемонстрировать на примере алгоритма анализа системы целей социально-экономического развития регионов, городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений, основываясь на следующих базовых положениях: - национальные приоритеты государства являются основными критериями, определяющими цели развития регионов, городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений; - запланированные цели развития региона и входящих в его состав муниципальных образований могут быть реализованы, в основном, за счет экономической деятельности хозяйствующих субъектов и населения; - наиболее приемлемым методом исследования системы целей совокупности муниципальных образований в рамках одного региона, обеспечивающим комплексность и репрезентативность исследования, является построение дерева целей.
Основными принципами территориального индикативного планирования, учет которых обязателен как при формировании, так и анализе комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований всех уровней являются: - принцип системности и комплексности; - принцип непрерывности планирования и управления; - принцип единого экономического и социального пространства; - принцип баланса интересов региональных, муниципальных органов власти, бизнеса и населения; - принцип адаптивности КП СЭР МО к изменению внешних условий; - принцип субсидиарности.
Предпосылки успешной реализации стратегических, долгосрочных, среднесрочных и текущих целей, сформулированных в плановых и прогнозных документах муниципальных образований, обеспечиваются соблюдением трех базовых условий планирования. Они обязательны для выполнения на этапе формирования программ. Поэтому их соблюдение должно являться и обязательным предметом анализа. Первое условие - соответствие приоритетам региона. На текущем этапе развития страны цели развития муниципальных образований должны быть сформулированы в логике целей, определенных плановыми и прогнозными документами субъектов Федерации. Фактически они должны обеспечивать реализацию целей, определенных плановыми и прогнозными документами субъектов Федерации, т.е. являться их «подцелями».
Это объясняется как спецификой взаимодействия региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления на этапе их становления, так и определенной действующим законодательством практикой бюджетного планирования. Поэтому методика должна предусматривать анализ соответствия целей и задач социально-экономического развития городских округов и муниципальных районов системе региональных целей, задач и приоритетов, а целей и задач развития городских и сельских поселений - системе целей и задач муниципальных районов. Второе базовое условие - учет планов и программ развития хозяйствующих субъектов.
Цели муниципального образования должны в полном объеме учитывать цели, сформулированные в стратегиях, планах и программах развития хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципальных образований. Особенно это относится к градообразующим и градообслуживающим предприятиям. Объективные предпосылки необходимости обязательного выполнения данного условия раскрыты в пятом параграфе первой главы настоящей работы. Поэтому анализ плановых и прогнозных документов не может считаться полным без анализа соответствия целей социально-экономического развития городских округов, городских и сельских поселений стратегиям развития хозяйствующих субъектов, участвующих в реализации муниципальных программ своими ресурсами.
Третье базовое условие. Комплексные программы социально-экономического развития должны учитывать внешнюю конъюнктуру и содержать механизмы, обеспечивающие возможность быстрой актуализации целей и задач социально-экономического развития муниципальных образований при любых изменениях внешней и внутренней среды. Это важное условие, обеспечивающее своевременность и оптимальность принятия любого управленческого решения, и полнота его выполнения должна быть исследована наравне с другими параметрами комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований.
Комплексность анализа плановых и прогнозных документов муниципальных образований достигается за счет применения четырех базовых методов анализа: пространственного, временного, содержательного и сравнительного. При этом пространственный анализ позволяет сформировать общее представление о предмете анализа в разрезе его составляющих, сгруппированных по территориальному (пространственному) признаку.
Временной анализ позволяет исследовать комплексные программы муниципальных образований, сгруппированные по срокам принятия, срокам действия, периодам реализации, среднесрочных, долгосрочных и стратегических планов. Временной анализ проводится, как правило, с целью выявления соответствия наименования плановых и прогнозных документов срокам их действия.