4. В арбитражный суд в порядке § 2 гл. 25 АПК могут быть оспорены постановления (решения) по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, если совершенные ими правонарушения связаны с предпринимательской и иной экономической деятельностью. Следовательно, помимо субъектного состава административно-деликтного спора необходимо учитывать характер спора (см. Определение КС РФ от 11.07.2006 N 262-О).
Дела по жалобам на постановления об административных правонарушениях, вынесенные в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей административными органами (их должностными лицами), если совершенные ими административные правонарушения не связаны с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности, подведомственны районным судам (см. Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за 2 квартал 2006 г., утв. Президиумом ВС РФ от 27.09.2006).
Наибольшие сложности в судебной практике вызывает вопрос о том, в каких случаях административное правонарушение не связано с предпринимательской и иной экономической деятельностью. Так, Президиум ВАС РФ в Постановлении от 04.11.2003 N 8908/03 указал, что, выступая работодателем, индивидуальный предприниматель выполнял в отношении нанятых им работников функции и обязанности, присущие должностному лицу и предусмотренные трудовым законодательством, следовательно, он привлечен к административной ответственности не в качестве субъекта предпринимательской деятельности и не в связи с ее осуществлением, а как участник трудовых правоотношений, допустивший нарушение законодательства о труде, следовательно, дело об оспаривании постановления государственной инспекции труда о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП арбитражным судам неподведомственно. В то же время привлечение арбитражного управляющего к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП ВАС РФ признал связанным с предпринимательской деятельностью в деле о банкротстве и поэтому оспаривание такого постановления подведомственно арбитражным судам (Постановления Президиума ВАС РФ от 17.01.2006 N 11838/05; от 27.02.2006 N 12532/05).
Таким образом, если индивидуальный предприниматель привлекается к административной ответственности за правонарушение, которое непосредственно не связано с его предпринимательской деятельностью, прежде всего как физическое лицо, независимо от того, какое административное наказание ему назначено (то, которое предусмотрено для граждан или для должностных лиц), спор о законности вынесенного административным органом (должностным лицом) постановления по делу об административном правонарушении подведомствен районным судам.
В то же время рассмотрение арбитражным судом дела об административном правонарушении, не связанного с предпринимательской и иной экономической деятельностью, если стороны не ссылались на неподведомственность дела и были согласны с его рассмотрением арбитражным судом, не всегда влечет за собой отмену судебного решения (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 28.04.2009 N 13798/08).
В судебной практике также возник вопрос о подведомственности арбитражным судам дел об административных правонарушениях, совершенных некоммерческими организациями в процессе своей деятельности (в сфере образования, здравоохранения, культуры). Полагаем, что государственные и муниципальные учреждения, являясь некоммерческими организациями, в процессе оказания государственных и муниципальных услуг обязаны соблюдать установленные правила и нормы (пожарные, санитарно-эпидемиологические и т.п.) эксплуатации принадлежащих им на праве оперативного управления зданий, строений, сооружений, отдельных помещений, приборов, механизмов, агрегатов. Поскольку подавляющее большинство государственных и муниципальных учреждений осуществляют оказание как безвозмездных, так и платных (в качестве основных или дополнительных) государственных и муниципальных услуг, совершаемые ими административные правонарушения, выразившиеся в несоблюдении условий и порядка оказания таких услуг, следует признать связанными с иной экономической деятельностью и, соответственно, споры о законности привлечения за данные виды правонарушений подведомственны арбитражным судам (см., например, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 25.12.2008 N Ф03-6022/2008).
В случае утраты индивидуальным предпринимателем своего статуса после привлечения его к административной ответственности в качестве индивидуального предпринимателя спор о законности вынесенного постановления по делу неподведомствен арбитражным судам в силу ч. 2 ст. 27 АПК, за исключением случаев, когда утрата индивидуальным предпринимателем своего статуса произошла после обращения в арбитражный суд. Однако нарушение правил подведомственности по данному основанию, как правило, не влечет за собой отмену судебного акта (см., например, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 02.10.2008 N Ф04-6061/2008(12936-А46-23)).
5. С заявлением об оспаривании постановления (решения, определения) административного органа по делу об административном правонарушении в арбитражный суд в порядке ст. 207 АПК вправе обратиться не только лицо, привлеченное к административной ответственности (в отношении которого дело об административном правонарушении было прекращено или не возбуждалось), его законный представитель или защитник, но и другие участники производства по делу, указанные в ч. 1 ст. 30.1 и ст. 30.10 КоАП - потерпевший, его законный представитель или представитель, а также прокурор.
Непризнание административным органом лица в качестве потерпевшего в ходе производства по делу об административном правонарушении (не включение сведений о нем в протокол об административном правонарушении) не препятствует ему обратиться с заявлением в арбитражный суд об оспаривании постановления (решения, определения) по делу, обосновав причинение ему административным правонарушением соответствующего вреда. При этом арбитражным судам подведомственны заявления потерпевших - физических или юридических лиц, если оспаривается постановление (определение, решение) административного органа, вынесенное в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя. Если постановление (решение, определение) административного органа вынесено в отношении гражданина или должностного лица, а потерпевшим является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, такой спор подведомственен районным судам. Приведенное толкование призвано исключить возможность оспаривания разными участниками производства по делу об административном правонарушении одного и того же постановления (решения, определения) в разные судебные органы, при этом и потерпевший, и прокурор должны обращаться в тот суд, которому подведомственно дело по жалобе лица, в отношении которого ведется производство по делу.
ВАС РФ исходит из того, что обратиться в арбитражный суд субъекта РФ с заявлением об оспаривании решений административных органов по делам об административных правонарушениях вправе лишь те прокуроры, которые указаны в ч. 2 ст. 52 АПК, а именно прокурор субъекта РФ и его заместители, а также приравненные к ним прокуроры (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 08.05.2007 N 45/07), что не согласуется с требованиями ст. 30.10 КоАП в части постановлений, не вступивших в законную силу - а ведь по делам о привлечении к административной ответственности (§ 1 гл. 25 АПК) ВАС РФ обоснованно отдал приоритет именно данной норме по сравнению со ст. 52 АПК, указав на право прокуроров городов и районов (их заместителей) обратиться с заявлением о привлечении юридического лица или индивидуального предпринимателя к административной ответственности. Еще раз подчеркнем, что прокуроры, указанные в ч. 2 ст. 52 АПК, вправе оспорить в арбитражном суде в порядке § 2 гл. 25 АПК и постановление о прекращении производства по делу, и определение об отказе в возбуждении дела, и решение вышестоящего административного органа (должностного лица) по жалобе на постановление (определение) по делу об административном правонарушении независимо от того, возбуждалось ли дело об административном правонарушении на основании постановления прокурора (ст. 28.4 КоАП) или нет (ст. 25.11 КоАП).
6. Определенную сложность на практике вызывает вопрос о возможности заявителя объединить несколько требований в одном заявлении путем оспаривания нескольких постановлений одного административного органа, вынесенных в отношении заявителя. При обосновании возможности подобного объединения требований говорится о том, что все вынесенные административным органом постановления связаны между собой, поскольку приняты административным органом с незначительным временным интервалом, в связи с совершением тождественных правонарушений, выявленных в ходе одного контрольного мероприятия. Отсюда делается вывод, что заявленные требования аналогичны по предмету и основаниям возникновения, вытекают из одних и тех же правоотношений (см., Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 28.10.2009 N А63-5639/2009-С6-39). При отрицании возможности подобного объединения требований говорится о том, что при оспаривании заявителем двух отдельных постановлений по делу, пусть даже вынесенных в один день и по одной и той же квалификации, имеет место соединение требований, не связанных между собой, поскольку правонарушения совершаются в разное время, каждое из постановлений предполагает исследование разных доказательств, что создает затруднения в полном, всестороннем и объективном рассмотрении заявления по существу (см. Постановления ФАС Московского округа от 05.03.2009 N КА-А40/1108-09, от 23.06.2009 N КА-А40/5683-09).
Выносимые административным органом постановления по делу об административном правонарушении являются самостоятельными юрисдикционными актами, как правило, не связанными между собой "общими доказательствами" или едиными основаниями для их принятия - по крайней мере, основные и необходимые доказательства в каждом деле - протокол об административном правонарушении, имеют самостоятельное значение и не связаны между собой. Их может объединять общий акт контрольной проверки, но процедуры возбуждения и расследования дела, оценки представленных доказательств, обоснования вины лица в совершении правонарушения все же не могут считаться взаимосвязанными. Однако в определенных случаях действительно возникает необходимость совместного оспаривания двух и более постановлений о назначении административного наказания, если заявитель полагает, что административный орган неправомерно не применил положения ч. 2 ст. 4.4 КоАП, т.е. не назначил за несколько совершенных одним действием (бездействием) правонарушений одно наказание в пределах более строгой санкции (см., например, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 18.10.2007 N А10-1768/07-Ф02-7870/07). Если арбитражный суд придет к выводу, что административный орган необоснованно применил ч. 1 ст. 4.4 КоАП вместо ч. 2 ст. 4.4 КоАП, он может, при наличии соответствующих условий, оставить в силе одно постановление по делу, а остальные признать незаконными и отменить.
Более сложной, как представляется, является проблема объединения заявителем требований о признании незаконным решения административного органа о привлечении к административной ответственности и о признании незаконным предписания (ненормативного правового акта) административного органа, за неисполнение которого лицо было привлечено к административной ответственности, либо которое было выдано в связи с привлечением лица к административной ответственности, либо о признании незаконными действий должностных лиц, совершенных до возбуждения дела об административном правонарушении или после вынесения постановления - т.е. объединение в одном заявлении требований, одно из которых должно рассматриваться в порядке § 2 гл. 25 АПК, а другое - в порядке гл. 24 АПК. В большинстве случаев суды признают такие требования взаимосвязанными по основаниям возникновения или представляемым доказательствам (см., например, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 09.02.2007 N А56-37800/2006). С одной стороны, это вроде бы обеспечивает оперативность и экономию процессуальных средств, но с другой стороны, смешивает предметы доказывания, требует обратиться с апелляционной жалобой в 10-дневный срок вместо одного месяца, может изменить подсудность рассмотрения данных споров и т.п. Допуская соединения подобных требований, не следует забывать, что заявление об оспаривании ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) не освобождает от уплаты государственной пошлины.
Еще более спорным представляется рассмотрение в порядке § 2 гл. 25 АПК гражданско-правовых споров, связанных с требованием заявителя помимо признания решения административного органа незаконным возместить имущественный или моральный вред. Поскольку ВАС РФ признал возможность соединения таких требований, правда, применительно к гл. 24 АПК (см.: Постановление Президиума ВАС РФ от 23.04.2007 N 16196/06), арбитражные суды в основном принимают подобные заявления, однако, как правило, в удовлетворении требований о взыскании материального и морального ущерба отказывают (см., например, Постановление ФАС Поволжского округа от 05.05.2009 N А12-19279/2008). Возможность объединения таких требований ВАС РФ объяснил общей процессуальной основой разрешения данных категорий дел - по общим правилам искового производства, а для учета административного судопроизводства предлагает использовать процессуальный институт раздельных заседаний (ст. 160 АПК). И все же специфика дел об административных правонарушениях еще более значительная, чем дел об оспаривании ненормативных правовых актов, как по кругу участников судопроизводства, порядку подготовки дела к рассмотрению, срокам рассмотрения дел, срокам оспаривания судебного решения, порядку определения подсудности, так и по предмету и средствам доказывания, не говоря уже о том, что административный орган, вынесший постановление по делу, как правило, является ненадлежащим ответчиком по иску о возмещении материального и морального вреда. Таким образом, вместо процессуальной экономии происходит формальное разрешение гражданско-правового спора, что должно учитываться заявителями при формулировании своих требований.
Полагаем также, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть оспорено при помощи предъявления только гражданского иска о возмещении материального или морального ущерба, причиненного незаконным привлечением к административной ответственности, без заявления требований о признании решения административного органа незаконным и его отмены в порядке гл. 25 АПК - арбитражный суд не вправе проверять законность постановления по делу в ином процессуальном порядке, с иным составом участников, предметом и средствами доказывания, сроками обращения в суд с требованием и т.п.
При одновременном оспаривании заявителем постановления по делу об административном правонарушении и решения вышестоящего административного органа по жалобе на это постановление речь идет о соединении, безусловно, взаимосвязанных между собой требований, как по основаниям их возникновения, так и по представленным доказательствам, несмотря на то что оспариваются акты различных административных органов.
Статья 208. Подача заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности