При оспаривании постановления о прекращении производства по делу лицом, в отношении которого оно вынесено, заявитель вправе указать, что дело об административном правонарушении прекращено не по реабилитирующим основаниям, хотя его причастность к совершенному правонарушению или вина в его совершении не подтверждается материалами дела.
Если заявителем является потерпевший по делу об административном правонарушении, постановление по делу о назначении административного наказания, как и постановление о прекращении производства по делу, может нарушать его права требовать от представителей публичной власти назначения виновному лицу справедливого и соразмерного наказания;
6) требования заявителя, которые зависят от вида оспариваемого административно-юрисдикционного акта и оснований, по которым он считает свои требования обоснованными. Заявитель вправе требовать отмены решения административного органа, его изменения в части мотивировки принятого решения или вида и размера назначенного административного наказания. Основания для оспаривания решения - это фактические обстоятельства, свидетельствующие о незаконности и необоснованности принятого административным органом решения, которые могут состоять как в неверном установлении тех или иных фактов, так и в неправильном применении норм материального и процессуального права.
В судебной практике имеются примеры, когда суды делали вывод о том, что неуказание в заявлении нарушенных постановлением о назначении административного наказания прав и законных интересов, а также оснований, по которым оспаривается решение административного органа, свидетельствует об "отсутствии оснований для рассмотрения заявленных требований" (см., Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 07.04.2009 N А19-14702/08-35-Ф02-1223/09). Полагаем, что подобная позиция основана на неверном истолковании требований ст. 209 АПК, в ее системной взаимосвязи со ст. 210 АПК и ч. 3 ст. 30.6 КоАП. Следует иметь в виду, что по данной категории дел требования заявителя и основания, по которым он оспаривает решение административного органа, не имеют решающего значения, поскольку согласно ч. 7 ст. 210 АПК суд не связан доводами заявления и проверяет решение административного органа в полном объеме.
3. Перечень документов, которые в обязательном порядке прилагаются к заявлению в соответствии с ч. 2 ст. 209 АПК, является весьма небольшим - это текст оспариваемого решения административного органа и уведомление о вручении или иной документ о направлении копии заявления административному органу. Во многом это объясняется сокращенными сроками для оспаривания решения административного органа. Под текстом оспариваемого решения понимается копия постановления, решения, определения административного органа по делу об административном правонарушении. В случае если административный орган в нарушение установленного порядка не вручил (выслал) заявителю копию решения по делу, он указывает об этом в заявлении с указанием причин, по которым текст оспариваемого решения не приложен к заявлению, что не является основанием для оставления заявления без движения - суд истребует копию решения административного органа по собственной инициативе или по ходатайству заявителя.
Вместе с тем полагаем, что ч. 2 ст. 209 АПК не исключает обязанности заявителя соблюдать требования п. п. 3, 4 и 5 ч. 1 ст. 126 АПК в силу того, что данная категория дел рассматривается по общим правилам искового производства (ст. 207 АПК). Следовательно, нормативные предписания ч. 2 ст. 209 АПК должны рассматриваться как специальные нормы, не заменяющие, а уточняющие и дополняющие общие правила искового производства применительно к перечню прилагаемых к заявлению документов, хотя, конечно, законодателю следовало об этом прямо указать, как это сделано в ч. 1 ст. 209 АПК применительно к ст. 125 АПК.
Статья 210. Судебное разбирательство по делам об оспаривании решений административных органов
Комментарий к статье 210
1. АПК унифицирует сроки рассмотрения данной категории дел с теми сроками, которые установлены в ч. 1.1 ст. 30.5 КоАП, следовательно, иных сроков рассмотрения данной категории дел федеральное законодательство не предусматривает (сокращенные сроки, установленные в ч. ч. 2 - 4 ст. 30.5 КоАП, не применяются к тем правонарушениям, оспаривание которых относится к подведомственности арбитражных судов).
Учитывая, что ФЗ от 30.04.2010 N 69-ФЗ сроки рассмотрения данной категории дел увеличены с 10 дней до 2-х месяцев, фактически отпадает необходимость в принятии экстраординарных мер по извещению участников арбитражного процесса (см. п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").
2. По данной категории дел лицами, участвующими в деле, являются:
1) заявитель - лицо, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении, потерпевший по делу об административном правонарушении, прокурор;
2) заинтересованное лицо - административный орган, вынесший постановление по делу об административном правонарушении, определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении;
3) потерпевший, который при наличии сведений о нем в материалах дела либо по его инициативе должен быть привлечен к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований.
При оспаривании прокурором или потерпевшим определения об отказе в возбуждении дела или постановления (решения) по делу об административном правонарушении юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, в отношении которых вынесены названные решения, должен быть привлечен к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований.
Если постановление по делу вынесено административным органом, которому на рассмотрение поступил протокол об административном правонарушении от другого административного органа, последний также может быть привлечен к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований.
В случае если дело об административном правонарушении было возбуждено постановлением прокурора, последний в силу ч. 2 ст. 25.11 КоАП извещается о месте и времени рассмотрения дела, являясь применительно к ч. 2 ст. 210 АПК "иным заинтересованным лицом" (см. Постановление ФАС Центрального округа от 10.05.2006 N А64-5494/05-19).
Поскольку неявка участвующих в деле и иных заинтересованных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, им следует учитывать, что заявляемые ими ходатайства об отложении рассмотрения дела могут быть удовлетворены по усмотрению суда только лишь при наличии доказательств того, что данные лица объективно не имели возможности своевременно подготовиться и прибыть на рассмотрение дела.
3. Исходя из общих принципов административного судопроизводства обязанность доказать законность и обоснованность вынесенного постановления возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. Это не значит, что юридическое лицо или индивидуальный предприниматель не вправе или не обязаны представлять доказательства. Однако при подобном распределении бремени доказывания, во-первых, все неустранимые сомнения толкуются в пользу "невластной" стороны (ст. 1.5 КоАП), а во-вторых, у лица, в отношении которого вынесено решение о привлечении к административной ответственности, не могут быть истребованы доказательства из-за невозможности возложения на него обязанности доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения его к административной ответственности. Вместе с тем, если заявитель опровергает представленные административным органом фактические данные, он обязан представить суду соответствующие доказательства.
В соответствии с ч. 5 ст. 210 АПК в случае непредставления административными органами доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать доказательства от указанных органов по своей инициативе. Каких-либо ограничений по характеру или объему истребуемых доказательств процессуальное законодательство не содержит.
При этом лицо, в отношении которого было принято административным органом решение по делу, может представлять суду любые доказательства, свидетельствующие о незаконности вынесенного административным органом решения, в том числе те, которые не были известны административному органу при рассмотрении материалов дела об административном правонарушении. Однако при их оценке суд должен учитывать данный факт в целях исключить возможное злоупотребление лицом предоставленными ему процессуальными правами.
Судебная практика в основном отвергает возможность административного органа доказать законность и обоснованность решения о привлечении к административной ответственности новыми фактами, которые не были известны на момент вынесения постановления по делу либо были известны, но не рассматривались и не оценивались в качестве доказательств по делу.
Предмет доказывания по данной категории дел определен в ст. 26.1 КоАП и ч. 6 ст. 210 АПК. Административный орган в ходе судебного разбирательства по оспариванию постановления о назначении административного наказания обязан доказать:
1) событие административного правонарушения;
2) причастность лица к совершению административного правонарушения;
3) виновность лица в совершении административного правонарушения;
4) правильность квалификации совершенного правонарушения;
5) обоснованность назначенного вида и размера административного наказания, а также соблюдение общих правил назначения административных наказаний (гл. 4 КоАП);
6) отсутствие иных обстоятельств, исключающих производство по делу (ст. 24.5 КоАП);
7) соблюдение установленной процедуры привлечения к административной ответственности, в том числе:
- процедуры возбуждения дела об административном правонарушении (ст. ст. 28.1, 28.4, 28.7 КоАП);
- процедуры составления протокола об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП);
- процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении (гл. 29 КоАП).
При оспаривании постановления о прекращении производства по делу, определения об отказе в возбуждении дела административный орган обязан доказать:
1) наличие того обстоятельства (нескольких обстоятельств), исключающего производство по делу об административном правонарушении, в соответствии с которым дело было прекращено (ст. 24.5 КоАП);
2) наличие оснований для признания административного правонарушения малозначительным, если дело было прекращено по этому основанию (ст. 2.9 КоАП);
3) наличие иных оснований для прекращения производства по делу об административном правонарушении (п. п. 3 и 4 ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП);
4) соблюдение установленной процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении, в том числе соответствующих полномочий у должностного лица, принявшего решение по делу.
При рассмотрении законности определения об отказе в возбуждении дела арбитражный суд проверяет:
а) полномочия должностного лица, вынесшего соответствующее определение;
б) наличие или отсутствие повода и основания для возбуждения дела;
в) наличие или отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении;
г) затрагивает ли определение об отказе в возбуждении дела права заявителя, причинен ли ему вред противоправным деянием;
д) нарушены ли публичные интересы при оспаривании определения прокурором.
Эти обстоятельства доказываются прежде всего материалами дела об административном правонарушении - актами контрольных мероприятий, протоколами применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (гл. 27 КоАП), объяснениями участников производства по делу, заключениями эксперта, протоколом об административном правонарушении, иными документами, в том числе ненормативными правовыми актами (предписаниями, требованиями, запросами), изданными уполномоченными должностными лицами в ходе исполнения контрольно-надзорных функций и полномочий. Являясь различными видами доказательств по делу об административном правонарушении, статус которых закреплен в гл. 26 КоАП, в административное судопроизводство все они попадают в виде письменных доказательств (ст. 75 АПК).
Помимо представленных в суд материалов дела об административном правонарушении доказательствами по данной категории дел могут выступать:
- объяснения лиц, участвующих в деле, в том числе должностных лиц административного органа, возбуждавших и (или) рассматривавших дело об административном правонарушении;
- вещественные доказательства, которые имеются в материалах дела или вновь представлены сторонами (ст. 76 АПК);
- заключение эксперта по результатам экспертизы, назначенной арбитражным судом (ст. 82 АПК);
- показания свидетелей, ранее привлекавшихся к производству по делу административным органом или впервые вызываемых в качестве свидетелей в суд (ст. 88 АПК).
Наибольшую сложность представляет вопрос о пределах активности суда при выяснении обстоятельств, входящих в предмет доказывания по делу, а по сути - об объеме полномочий суда по установлению обстоятельств, входящих в предмет доказывания по делу. С одной стороны, суд не должен замещать ненадлежащее исполнение административным органом функции по доказыванию законности и обоснованности принятого решения по делу, а с другой - суд не должен отказываться занимать активную позицию, позволяя нарушителю избегать ответственности за совершенное правонарушение. Таким образом, по данной категории дел активная позиция суда призвана не только оказать содействие "невластной" стороне в получении и представлении доказательств незаконности вынесенного решения, имеющихся в распоряжении административного органа, но и должна предоставить суду возможность в полном объеме решить задачи института административной ответственности, в том числе обеспечить всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств совершения административного правонарушения (ст. 24.1 КоАП).
Чаще всего событие административного правонарушения объективно подтверждается материалами дела, надлежащим образом отражается в процессуальных документах. А вот соблюдение административным органом установленного порядка доказывания виновности лица в совершении правонарушения, обстоятельств, влияющих на вид и размер назначенного административного наказания, зачастую вызывает у судов сомнение, что в конечном итоге приводит к признанию постановления незаконным и его отмене. При обосновании такого решения суды указывают, что в постановлении по делу не отражено, в чем выразилась вина юридического лица, а установление признаков состава административного правонарушения не входит в полномочия суда по данной категории дел (см., например, Постановление ФАС Уральского округа от 03.06.2009 N Ф09-3720/09-С1). При этом административному органу не предоставляется возможность в ходе судебного разбирательства подтвердить обоснованность вынесенного решения, поскольку суд по данной категории дел "не устанавливает виновность, а проверяет законность решения". Полагаем, что подобный подход не соответствует задачам административного судопроизводства по делам об административных правонарушениях, если материалами дела подтверждается, что лицо не предпринимало мер по недопущению совершения административного правонарушения - осуществляло деятельность без разрешения, не представило уполномоченному государственному органу в установленный срок имеющуюся у него информацию, не исполнило предписание. Проверяя законность вынесенного административным органом постановления, суд обязан по данной категории дел установить, имелось ли событие и состав административного правонарушения, а также все иные обстоятельства, входящие в предмет доказывания. Неуказание в постановлении по делу об административном правонарушении каких-либо сведений может рассматриваться только с точки зрения того, существенный либо несущественный характер носит данное нарушение, однако не освобождает суд от обязанности установить наличие законных оснований для привлечения к административной ответственности.