В работе выделены следующие особенности формирования системы управления земельно-имущественными комплексами муниципальных образований: 1) соответствие содержания и структуры управленческих решений, формирование которой, в свою очередь, связано с определением содержания и объемом землеустроительных действий (землеустройство, кадастр и мониторинг земель, госземконтроль и др.), сложившейся системе землепользования; 2) создание целостной системы управления объектами земельно-имущественного комплекса, способной обеспечивать их рациональное, и комплексное использование, независимо от видов прав и разрешенного использования; 3) создание механизмов формирования бюджетных поступлений; 4) обеспечение функционирования многообразия объектов земельно-имущественного комплекса (производственных, социальных, культурно-бытовых, жилых, транспортных, религиозных и т.д.), удовлетворяющих многочисленным потребностям населения; 5) активное формирование оборота объектов земельно-имущественного комплекса, в т.ч. путем платного землепользования.
Особенно важное значение в современных условиях имеет формирование системы государственного кадастра недвижимости (ГКН), которую можно определить как организационно-упорядоченную совокупность документов (массивов документов) и информационных технологий, реализующую процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информации.
С целью совершенствования правил землепользования и застройки муниципальных образований и приведения их в соответствие с задачами формирования государственного кадастра недвижимости автором предлагается следующее:
- дополнить правила положениями, касающимися порядка осуществления территориального зонирования (например, в отношении территорий, подлежащих застройке в первую очередь, а не всей территории муниципального образования одновременно), а также положениями, касающимися взаимосвязи границ и назначения различных функциональных зон, установленных в генплане, и территориальных зон, установленных в правилах застройки;
- дополнить правила положениями, касающимися порядка реализации и изменения объектов недвижимости и порядка предоставления разрешений на ее изменение в различных случаях;
- дополнить правила положениями, касающимися порядка разработки, утверждения и содержания градостроительных регламентов таким образом, чтобы их требования были достаточными для разработки проектной документации на изменение объекта недвижимости;
- предусмотреть различный порядок внесения дополнений и изменений в правила и в градостроительные регламенты в различных случаях таким образом, чтобы не исключалась возможность оперативного внесения изменений в них;
- предусмотреть положения, касающиеся порядка приведения фактического использования недвижимости, не соответствующего разрешенному в соответствие с градостроительным регламентом определенной территориальной зоны;
- предусмотреть порядок учета интересов владельцев недвижимости при утверждении градостроительных регламентов и при внесении в них изменений в различных случаях;
- предусмотреть положения о разработке градостроительных регламентов в пределах особо охраняемых территорий, в частности, историко-культурных объектов.
Автором выделены следующие недостатки существующей системы налогообложения объектов земельно-имущественного комплекса:
1) раздельные системы прав и налогообложения для земельных участков и иных объектов недвижимости;
2) неопределенность документов на владение, форм владения и границ участков;
3) неадекватность установленных оценок земельных участков и зданий;
4) низкоэффективные нормы налогообложения объектов недвижимости.
Кроме того, налоговое законодательство почти не учитывает индивидуальную (рыночную) стоимость объектов недвижимости. Кадастровая оценка недвижимости для целей налогообложения существенно отличается от реальной стоимости этой недвижимости, в связи с чем налоговая база значительно занижена. Так, почти по всем объектам недвижимости реальная стоимость объекта в 5-10 раз превышает его стоимость для налогообложения, что приводит к уменьшению поступлений в муниципальные бюджеты, а наличие трех различных налогов на объекты недвижимости приводит к довольно сложной системе администрирования процедурой взимания налогов. В процедуру оценки стоимости недвижимости, взимания налогового платежа с налогоплательщика, контроля за уплатой налогов вовлечены многие муниципальные органы, поэтому расходы на администрирование значительно снижают сумму поступлений от налоговых платежей в бюджет.
Для ликвидации (или уменьшения) этих недостатков, по мнению автора, необходим поэтапный переход к единому налогу на недвижимость, что потребует осуществления следующих первоочередных мероприятий:
1) проведение государственного кадастрового учета объектов недвижимости муниципального образования и создание реестра недвижимости, которое предполагает объединение информации о физических характеристиках объектов и их месторасположении, правовом статусе и правообладателях (т.е. формирование государственного кадастра недвижимости);
2) проведение оценки всех объектов недвижимого имущества в муниципальном образовании по реальной (рыночной) стоимости и определение налоговой базы (с учетом дифференциации по видам недвижимости);
3) обеспечение эффективного обмена данными об объектах из реестра, который поддерживается муниципальными органами власти, налоговыми органами и территориальными органами Роснедвижимости в целях актуализации информации об имуществе налогоплательщиков - правообладателей;
4) разработка прогноза изменения размеров налогов по категориям плательщиков и общих поступлений при различных сочетаниях ставок налога и льгот.
Доходы в консолидированный бюджет области от использования государственного и муниципального имущества ежегодно увеличивались на 40-50% и составили в 2007 г. 2,2 млрд. руб. (в 2006 г. - 1,68 млрд. руб.). Доходы от использования федерального имущества, расположенного на территории Владимирской области, в 2007 г. составили 195,7млн. руб. (в 2006г. - 210млн. руб.). Таким образом, от использования муниципального, областного и федерального имущества в бюджеты всех уровней за 2007 г. поступило 2,4 млрд. руб.
Рост доходов консолидированного бюджета области наблюдался как по возобновляемым (аренда, отчисления от прибыли, дивиденды), так и по невозобновляемым (продажа имущества, земельных участков, акций) источникам.
В целом за период 2004-2007 годы доходы консолидированного бюджета области от использования и продажи государственного и муниципального имущества выросли в 3,3 раза, при этом доходы от возобновляемых источников - в 2,7 раза, а от невозобновляемых - в 5 раз.
Наибольший объем в составе неналоговых доходов от использования государственного имущества составляют поступления от арендной платы за землю. Начиная с 2001 г., поступления от арендной платы за землю возросли в семнадцать раз (от 46,4 млн. руб. до 796,1 млн. руб.).
Анализируя процесс оборота земельных участков на территории Владимирской области как основного источника формирования бюджетов муниципальных образований, автором сделаны следующие выводы:
а) доля земель, находящихся в частной собственности юридических лиц, в общей структуре земель Владимирской области низка. Для повышения эффективности использования земельных ресурсов эта доля должна быть увеличена;
б) основную массу приватизированных земель (более 50%) составляют земли сельскохозяйственного назначения, которые были переданы, главным образом, в долевую частную собственность. Количество выделяемых земельных долей возросло на 3%, а выделяемая площадь увеличилась в 1,5 раза. В среднем площадь выделяемых земельных долей составляет 4-5 га;
в) должен быть активизирован процесс передачи в частную собственность земельных участков других категорий, в первую очередь, земель населенных пунктов, в которых расположены уже находящиеся в частной собственности объекты недвижимости, имущественные комплексы и приватизированные предприятия, в том числе за счет реализации нового порядка расчета выкупных цен под приватизированными предприятиями (до 2,5% от кадастровой стоимости), введенного Федеральным законом от 24.07.2007 №212-ФЗ;
г) наиболее перспективной с точки зрения развития рынка земельных участков и недвижимости является продажа земли по кадастровой или рыночной стоимости, определяемой независимым оценщиком;
д) мероприятия по стимулированию процесса выкупа земли необходимо провести в установленные (до 01.01.2010) законодательством сроки; в последующем целесообразно применять повышенную ставку земельного налога. Одновременно можно установить меры административного воздействия и применять их к лицам, не переоформившим права на земельные участки, или применять меры административной ответственности в рамках государственного земельного контроля и др.
В соответствии с действующим Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)» от 25.06.2002 №73-ФЗ памятники охраняются вместе с территориями, включающими как сами памятники, так и охранные зоны. Поскольку памятники археологии, архитектурно-ландшафтные памятники, памятники дворцово-паркового искусства, объекты промышленной архитектуры, некрополи, а также другие точечные объекты непосредственно связаны с земельными участками и не отделимы от них, то охрана памятников историко-культурного наследия тесно связана с формированием таких объектов и проведением их кадастрового учета.
Это позволит принимать рациональные решения по вопросам использования, реконструкции и реставрации памятников, осуществления нового строительства, а также сохранения и воссоздания исторических границ и исторического деления муниципальных образований. Работа в этом направлении включает в себя: определение границ территорий недвижимых памятников истории и культуры, включение их в земельно-имущественный состав объектов, а также определение возможности отвода земельных участков в исторических границах и утверждения режима их использования.
Территории памятников истории и культуры входят в состав имущественных комплексов и могут предоставляться в краткосрочную и долгосрочную аренду, а также в постоянное (бессрочное) пользование (в основном это церковные владения). На основании нормативных актов о порядке осуществления государственного земельного контроля осуществляется контроль за обеспечением соблюдения всеми юридическими и физическими лицами требований земельного законодательства, а также градостроительных требований и требований охраны территорий памятников как части их земельно-имущественных комплексов.
В процессе формирования земельных участков под недвижимыми памятниками истории и культуры, по разработкам автора, необходимо выполнить следующие работы:
а) выявить, обосновать и узаконить конкретные границы особо охраняемых земельно-имущественных комплексов, в пределах которых будут действовать утвержденные органами охраны памятников режимы использования этих территорий;
б) выявить возможность изучения, реставрации, целесообразного использования и общественной доступности предмета охраны;
в) определить размер земельного участка, обеспечивающий сохранение благоприятной среды контекста памятников, сохранение целостных фрагментов исторически сложившейся градостроительной среды, сохранение и реализацию социально-культурного и градостроительного потенциала памятников;
г) обеспечить охрану объектов историко-культурного наследия при формировании учетных единиц кадастра недвижимости и градостроительного кадастра;
д) определить границы земель историко-культурного назначения в составе кадастра недвижимости.
При определении границ территории памятника необходимо учитывать следующие факторы: степень сохранности и однородности исторической среды; типологические особенности предмета охраны и той исторической градостроительной среды, в которой он расположен; историческую функционально-планировочную структуру; границы современного землепользования, если они не вступают в противоречие с задачами сохранения памятника; рубежи исторического функционально-планировочного зонирования территории; ландшафтно-визуальную организацию исторической территории и прилегающих земель; требования современного функционального использования предмета охраны; его социально-культурную и градостроительно-композиционную значимость.
Методическая последовательность работ по установлению границ территорий недвижимых памятников истории и культуры должна включать: 1) анализ эволюционного развития территории и определение исторической территории памятника на основе исторических планов и юридических документов о землепользователях; 2) анализ современного положения территории и определение современной территории памятника; 3) разработку проектных предложений по определению границ территории памятника.
Автором предлагается проводить оценку стоимости единого объекта земельно-имущественного комплекса в зависимости от его целевого назначения (жилье, вспомогательные строения, коммерческие и промышленные объекты и др.). Для каждого объекта земельно-имущественного комплекса предложена усовершенствованная методика оценки.