Статья: Экономические факторы нормотворческой активности в России

Экономические факторы нормотворческой активности в России

Павлов П.Н.

Аннотация

Измерение характеристик нормотворческой активности институтов государственной власти является одним из относительно новых перспективных подходов к оценке масштабов государственного вмешательства в экономику. Для этого используются индикаторы объемов и регуляторной жесткости нормативной базы, формируемые с применением методов анализа больших данных (Big data) и методов лингвистического анализа нормативных документов.

Разработка базы данных официальных документов органов государственной власти, принятых в период с 1991 по 2018 г. (указы Президента РФ, распоряжения и постановления Правительства РФ, приказы ФОИВ, федеральные законы), позволила охарактеризовать особенности и этапы развития регуляторной модели в России, а также выявить факторы нормотворческой активности на уровне отраслей российской экономики.

Результаты исследования показывают, что, несмотря на стабилизацию динамики нормотворческой активности после периода активной регуляторной экспансии (2004-2015), уровень регуляторной жесткости нормативной базы в России продолжает оставаться высоким. Распределение нормативных актов по видам деятельности классификатора ОКВЭД позволило эконометрическими методами оценить теоретическую модель регуляторной активности на уровне отраслей экономики. Эмпирические оценки показывают, что отрасли общественного сектора регулируются более интенсивно по сравнению с отраслями частного сектора. Кроме того, более высокая нормотворческая активность наблюдается в отраслях, производящих больший объем добавленной стоимости. В свою очередь, более низкая нормотворческая активность и регуляторная жесткость характеризуют отрасли с более высоким уровнем валовой добавленной стоимости (ВДС) в расчете на фирму. Нормативное регулирование и прямой контроль государственной собственности являются взаимозаменяемыми механизмами управления отраслями российской экономики.

Ключевые слова: экономические теории регулирования; нормотворческая активность; регуляторная жесткость; нормативно-правовой акт; отрасли экономики; методы лингвистического анализа; большие данные (Big data).

P.N. Pavlov. Economic determinants of the rule-making activity in Russia

Abstract. Evaluation of parameters of government institutions rule-making activity is a relatively new and promising approach to assessing the scale of government intervention in the economy. Indicators of the volume and rigidity of the regulatory framework are used for this purpose. The latter are formed using Big data and linguistic analysis methods with respect to a set of regulatory documents.

Database of official documents adopted in the period 1991-2018 (decrees of the President of the Russian Federation, orders and resolutions of the Government of the Russian Federation, orders of federal executive bodies, federal laws), was gathered which allowed to characterize the features and stages of development of the regulatory model in Russia, as well as to identify the factors of rule-making activity at the level of branches of the Russian economy.

The research results show that despite the stabilization of the rule-making activity dynamics after a period of active regulatory expansion (2004-2015), the level of regulatory framework rigidity in Russia remains high. The distribution of normative acts in the space of the activities of the OKVED classifier allowed using econometric methods to evaluate the theoretical model of regulatory activity at the sectoral level of the economy. Empirical estimates show that the public sector is regulated more intensively than the private sector. In addition, higher regulatory activity is observed in industries producing a greater amount of the added value. In turn, lower regulatory activity and lower regulatory rigidity characterize industries with a higher level of GVA per firm. Regulatory control and direct control of state property are interchangeable mechanisms for managing sectors of the Russian economy.

Keywords: economic theories of regulation; rule-making; rigidity of regulation; regulatory act; industries and sectors of the economy; methods of linguistic analysis; Big data.

Введение

Международный опыт измерения государственного вмешательства в экономику, как правило, основывается на показателях, характеризующих относительные размеры государства (доля государственных расходов в ВВП, величина бюджетных трансфертов), экономическую роль государственных компаний и компаний с государственным участием (доля выпуска в ВВП, доля государственных компаний в численности занятых)См. работу (Абрамов и др., 2016)., уровень административных барьеров и качество административных процедур.

Одним из относительно новых и достаточно перспективных подходов к оценке государственного вмешательства в экономику является измерение характеристик нормотворческой активности органов государственной власти, или квантификация регулирования.

Проведение квантификации регулирования открывает новое направление исследований и, как было показано в ряде работ, позволяет оценить влияние количественных параметров нормативно-правовой базы на макроэкономическую динамику (см.: Dawson, Seater, 2013), динамику развития отдельных отраслей экономики (Coffey et al., 2016; Malone, Chambers, 2017)С использованием методов обработки текстовой информации квантификация регулирования мо-жет проводиться на отраслевом уровне, для чего строится распределение нормативных актов (объ-емов нормативной базы) в разрезе видов экономической деятельности., создание новых фирм и динамику занятости (Bailey, Thomas, 2017), некоторые социально-экономические параметры, включая уровень бедности населения (Chambers et al., 2019), уровень безопасности транспортной инфраструктуры (Ellig, McLaughlin, 2016), уровень доверия государству (Gordon et al., 2018). Кроме того, измерение количественных характеристик нормативно-правовой базы позволяет выявлять закономерности нормотворческой активности органов государственной власти (Mulligan, Shleifer, 2005).

Данная работа посвящена количественному описанию нормотворческой активности в России, а также выявлению факторов нормотворческой активности в отраслях российской экономики, подходы к регулированию которых, как будет показано далее, существенно отличаются.

В первой части работы представлено описание теоретических и эмпирических подходов к исследованию нормотворческой активности институтов государственной власти. Во второй части работы приведено описание базы данных нормотворческой активности в России. В третьей части предложена периодизация нормотворческой активности в России. В четвертой части работы охарактеризована регуляторная модель российских институтов государственной власти. В заключительной, пятой части работы представлены результаты эмпирического исследования факторов нормотворческой активности на уровне отраслей российской экономики.

Теоретические и эмпирические подходы к исследованию нормотворческой активности

Существующие теории государственного регулирования по-разному описывают мотивацию нормотворческой активности государства (подробный обзор теорий государственного регулирования экономики см. в работах: Hertog, 2000; Тамбовцев, 2008).

Теориями общественного интереса объясняется нормотворческая активность, предусматривающая устранение различных провалов рынкаНа современном этапе концепция провалов рынка дополняется концепцией провалов государства. См., например, исследование (Радыгин, Энтов, 2012). К общественным благам в широком понимании может быть отнесена система экономических (и иных) правил, включая нормы сертификации и лицензирования, обеспечивающие стандартиза-цию продукции, услуг и безопасность потребителя. Необходимо оговориться, что некоторые виды общественных благ могут производиться частным способом, например маяки (Coase, 1974)., в том числе посредством ограничения внешних эффектов (Pigou, 1947), устранения информационной асимметрии (Akerlof, 1970; Spence, 1973), антимонопольного регулирования (Stigler, Friedland, 1962; Posner, 1975; Braeutigam, 1989), финансирования производства общественных^7;8 и мериторных благ (Buchanan, 1968; Musgrave, 1969), а также обеспечение других функций государства, способствующих росту общественного благосостоянияВключая перераспределительную функцию. Образовавшегося, например, в России в начале 1990-х с появлением (декриминализацией) в рам-ках перехода к рыночному механизму новых видов деятельности, включая обмен валюты, внешнюю торговлю, предпринимательскую деятельность, финансовое посредничество..

Теориями частного интереса объясняется существование регулирования, преследующего интересы отдельных общественных групп. В качестве примера можно привести концепции поиска ренты (McChesney, 1987; Tullock, 1988) и захвата регулятора (Bernstein, 1955; Laffont, Tirole, 1991).

Синтетическими теориями объясняется регуляторная активность, учитывающая как частные, так и общественные интересы (Downs, 1957; Peltzman, 1976; Grossman, Helpman, 1994). Эффективность механизмов прозрачности и подотчетности государства влияет на фактическое соотношение частных и общественных интересов в функции полезности регулятора.

Развитие системы экономических правил в условиях существования областей регуляторного вакуума¹⁰, как правило, отвечает общественным интересам. При этом избыточная детализация нормативной базы может способствовать росту административной нагрузки на бизнес и снижать инвестиционные и производительные стимулы, снижать уровень доверия к государственным институтам. Эффект возможного снижения уровня доверия к государственным институтам в результате повышения нормотворческой активности описан в работе С. Гордона с соавторами (Gordon et al., 2018). При определенных условиях низкая детализация нормативной базы может отвечать не только общественным интересам, но и интересам регулируемых отраслей (например, в случае антимонопольного регулирования).

Для измерения нормотворческой активности органов государственной власти могут использоваться различные показатели. Первую группу составляют показатели детализации нормативно-правовой базы (см.: Mulligan, Shleifer, 2005; Dawson, Seater, 2013). Уровень детализации нормативно-правовой базы в определенной степени отражает уровень развития системы экономических правил и измеряется количеством нормативно-правовых актов (в единицах), информационным объемом регуляторного текста (в страницах со стандартным форматированием, килобайтах¹¹) и аналогичными показателями. Как правило, большая детализация нормативной базы обеспечивается как принятием большего количества нормативных актов, так и принятием более тщательно проработанных документовОтдельный символ текстовой информации занимает 1 байт. При этом целесообразно проводить различие между разными типами официальных документов, поскольку некоторые из них не являются нормативно-правовыми актами, не вводят новые формы регулирования, а лишь отражают рост бюрократической активности, что отмечают в своей работе Маклафлин и Шероуз (McLaughlin, Sherouse, 2019). (см.: Gordon et al., 2018).

Вторую группу составляют показатели регуляторной жесткости нормативно-правовой базы, которые строятся с использованием методов лингвистического анализа и методов анализа больших данных на основе частоты употребления в документах ключевых слов, которые обозначают те или иные нормативно регламентированные обязательные или запрещенные действия (подробнее о данном подходм см.: Al-Ubaydli, McLaughlin, 2017; McLaughlin, Sherouse, 2019).

Отдельные примеры эмпирических исследований с использованием показателей нормотворческой активности приведены в Таблице 1.

В числе академических исследований нормотворческой активности в России с использованием методов статистического анализа следует упомянуть работы С.Г. Кирдиной и А.А. Рубинштейна (Кирдина и др., 2010; Кирдина, Рубинштейн, 2014).

Аналогичной проблематике посвящен ряд аналитических докладов, в числе которых следует отметить ряд публикаций (Николаев, Шульга, 2004; Ткаченко, 2017; Голодникова и др., 2018). Примеры эмпирических исследований взаимосвязи показателей нормотворческой активности и показателей социально-экономического развития

Эмпирическая ценность количественного подхода к измерению нормотворческой активности подтверждается как результатами исследований влияния характеристик нормативно-правовой базы на динамику социально-экономического развития, так и взаимной непротиворечивостью различных показателей нормотворческой активности.

Таблица 1