Можно продемонстрировать, что показатели детализации нормативно-правовой базы коррелируют с показателями регуляторной жесткости: на Рисунке 1 отражены динамика количества страниц CFR (Code of Federal Regulations) и частота употребления терминов, обозначающих те или иные административные ограничения в отношении экономической активности Code of Federal Regulations (Кодекс федеральных правил США) - ежегодное издание, включающее все действующие на момент публикации нормативные акты федерального уровня..
Рисунок 1. Количество страниц Кодекса федеральных правил СШАи употребление рестриктивных терминов (ограничительный уклон регулирования)
Новизна и практическая значимость результатов, полученных на основе количественного подхода к измерению нормотворческой активности, явились основой для разработки аналогичных инструментов для России Тем не менее следует пояснить, что использование количественного подхода к оценке регуляторной активности сопряжено с рядом недостатков. Принятие новых нормативных актов может фактически уменьшать регуляторную нагрузку на отрасли экономики, если рассматриваемые документы пред-ставляют собой положения о дерегулировании (при этом в период выстраивания нормативно-право-вой базы государства принятие подобных документов является скорее исключением, чем правилом). Кроме того, необходимо заметить, что равные по объему нормативные документы могут иметь как незначительное, так и существенное влияние на экономику в зависимости от сферы регулирования (изменение налоговых ставок может оказать существенно больший экономический эффект, чем, на-пример, изменение сроков предоставления налоговой отчетности). Использование данных показате-лей не позволяет однозначно оценить издержки адресатов регулирования (compliance costs)..
База данных нормотворческой активности в России
С целью исследования особенностей развития экономических факторов нормотворческой активности в России была сформирована база данных, включающая полные тексты нормативно-правовых актов, принятых в период 1991-2018 гг.Данные за 2018 год приводятся по состоянию на начало декабря 2018 г..
База данных включает следующие показатели: тип нормативно-правового акта (федеральный закон, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ, распоряжение Правительства РФ, приказ федеральных органов исполнительной власти); объем текстовой информации документа в килобайтах, дата принятия документа, версия документа (для НПА, которые впоследствии изменялись), дата последнего изменения документа; отрасль экономики, к регулированию которой может быть отнесен данный нормативноправовой акт.
Определение отраслевой принадлежности документов проводилось на основе частоты употребления в них ключевых слов и словосочетаний, характеризующих отдельные классы (подклассы) ОКВЭДОбъем текстовой информации документа, выраженный в килобайтах, распределялся между отрас-лями экономики пропорционально количеству встречающихся в документе ключевых слов и слово-сочетаний, относящихся к регулированию той или иной отрасли.. Документ считался регулирующим ту или иную отрасль, если доля ключевых слов, относящихся к данной отрасли, в общем числе специфических отраслевых ключевых слов, встречающихся в данном документе, превышала пороговое значениеПринятое за 0,25. Таким образом, допускалась ситуация, когда один документ мог относиться к регулированию нескольких видов экономической деятельности..
Применение данного подхода позволило охарактеризовать особенности развития нормативного регулирования в России в период 1991-2018 гг.
Этапы эволюции нормотворческой активности в России
Изменчивость показателя среднегодовых темпов роста количества вновь принятых документов позволяет выделить три этапа развития нормативно-правовой базы в РФ:
1. Стагнация трансформационного перехода: 1991-2004 гг.
2. Регуляторная экспансия: 2004-2015 гг.
3. Стабилизация нормотворческой активности: 2015 г. - н.в.
1 этап - стагнация трансформационного перехода. Началу трансформационного перехода от плановой экономики к рыночной соответствовала низкая детализация нормативно-правовой базы (системы экономических правил России). Уровень нормотворческой активности в период 19912004 гг. был сравнительно низким. Это обусловлено тем, что в условиях быстрых изменений экономических взаимосвязей «рамочное» управление и использование более общих, менее детализированных формулировок экономических правил является более предпочтительным, чем попытка жестко регламентировать экономическую активность во всех сферах трансформационной экономики. Отметим, что меньшая детализация системы правил сопряжена с относительно более высокой нагрузкой на институты, призванные разрешать споры хозяйствующих субъектов, а именно на судебную систему, а также на неформальные процедуры разрешения споров, связанные с самоорганизацией общин (включая механизмы организованной преступностиЧто отчасти обусловило появление устойчивого выражения «лихие девяностые».).
2 этап - регуляторная экспансия. С завершением трансформационного перехода и началом экономического роста наблюдается изменение нормотворческой модели в России. В период 2004-2015 гг. происходит ускорение нормотворческой активности, достигшей пика в 2015 г.Уровень нормотворческой активности «ельцинского» периода сохранялся вплоть до начала второ-го президентского срока В.В. Путина.Согласно данным Системы обеспечения законодательной деятельности, в 2015 г. в Госдуму РФ было внесено 1588 законопроектов.См.: Приказ Минэкономразвития России от 27.05.2013 N 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирую-щего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия».. Детализация нормативной базы существенно возросла во всех отраслях экономики. Это способствовало появлению общественно-политической дискуссии вокруг процесса нормотворческой активности, в ходе которой приводилось сравнение нижней палаты российского парламента с «принтером»2324. Актуализировались аспекты повышения качества регулирования, поэтому в конце данного периода началась разработка механизмов оценки регулирующего воздействия. Методика оценки регулирующего воздействия нормативных актов была завершена в 2013 г.25
3 этап - стабилизация нормотворческой активности. С небольшим лагом разработка и внедрение механизма оценки регулирующего воздействия способствовали ограничению нормотворческой активности. Высокая нормотворческая активность на этапе активного расширения нормативной базы в России была, в том числе, обусловлена сравнительно низкими предельными издержками регулятора на разработку и опубликование новых экономических правилВ терминах концепции нормотворческой активности Маллигана и Шлейфера (Mulligan, Shleifer, 2005).. Создание механизмов оценки регулирующего воздействия стало фактором роста предельных издержек регулятора, что привело к снижению объемов предложения нормативной базы в единицу времени, в том числе за счет увеличения качества проработки отдельных нормотворческих инициативПо данным Министерства экономического развития России, в 2017 г. было подготовлено более тысячи заключений об ОРВ, из них порядка V3 - отрицательные..
Динамика нормотворческой активности в России приведена на Рисунке 2.
Рисунок 2. Количество новых нормативных актов,принятых в соответствующем году
Регуляторная модель: регуляторная жесткость и ручное управление
Регуляторная жесткость
В соответствии с международным опытом измерения параметров нормотворческой активности авторами был построен показатель жесткости нормативного регулирования российской экономики.
Если в англоязычных исследованиях для этих целей учитывается частота употребления в официальных документах рестриктивных терминов «prohibited», «required», «may not», «must», «shall», то нами учитывалось употребление ключевого слова «требование» в его различных вариацияхВ категорию нормативных актов были включены: законы, президентские указы, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы федеральных органов исполнительной власти. Рассма-тривались вновь принятые нормативные акты. (см. рис. 3) нормативной базы в России
Как можно видеть на приведенном графике, между показателями регуляторной жесткости (качественной характеристикой нормотворческой активности) и «объемными» показателями нормотворческой активности наблюдается тесная взаимосвязь
Рисунок 3. Динамика прироста детализации и приростарегуляторной жесткости
Рисунок 4. Использование ключевого слова «требование»в расчете на один новый НПА
Источник: Расчеты автора по данным Консультант Плюс.
Количество упоминаний различных требований в период 1991-2018 гг. кратно увеличилось (см. рис. 4). Таким образом, несмотря на тенденции к стабилизации объемных показателей нормотворческой активности, констатировать остановку роста регуляторной жесткости нормативной базы было бы в настоящий момент преждевременно.
Ручное управление
Признаком и иллюстрацией модели ручного управления являются большое количество и высокая частота изменений нормативно-правовых актов (табл. 2).
Таблица 2
Нормативные акты с наибольшим количеством редакций Среди всех нормативных актов, принятых в России в 1991-2018 гг. Количество редакций включает первоначальную версию документа.
|
№ |
Тип документа, дата принятия |
Название документа |
Количество редакций |
|
|
1 |
Указ Президента РФ от 04.08.2004 №1009 |
Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ |
157 |
|
|
2 |
Федеральный закон от 06.10.1999 №84-ФЗ |
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации |
141 |
|
|
3 |
Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ |
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации |
129 |
|
|
4 |
Приказ ФТС России от 02.09.2013 №1644 |
Об утверждении Реестра банков, иных кредитных организаций и страховых организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных пошлин, налогов |
126 |
|
|
5 |
Приказ Росрыболовства от 20.10.2008 №259-дк |
Об утверждении перечней заявителей, за которыми закрепляются доли квот добычи (вылова) водных биоресурсов на 2009-2018 гг. |
119 |
|
|
6 |
Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 №437 |
О Министерстве экономического развития Российской Федерации |
117 |
|
|
7 |
Федеральный закон от 28.03.1998 №53-ФЗ |
О воинской обязанности и военной службе |
107 |
|
|
8 |
Федеральный закон от 21.07.1997 №122-ФЗ |
О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним |
93 |
|
|
9 |
Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ |
Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации |
88 |
|
|
10 |
Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 №991 |
О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта |
86 |
Наибольшее количество поправок было внесено в Указ Президента РФ от 04.08.2004 №1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» - на данный момент насчитывается 157 редакций данного документа. При этом в наиболее актуальной версии Доступной на момент подготовки данной статьи (в редакции Указа Президента РФ от 18.12.2018 №720 «О внесении изменения в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. №1009»). указа сохранилось лишь порядка 1/5 стратегических предприятий, первоначально включенных в документ Также следует отметить, что существенная доля документов с большим числом редакций относится к сфере государственного управления, обеспечения военной безопасности, организации политических институтов..
В качестве одной из причин использования «ручного» режима управления экономикой можно назвать высокий уровень концентрации выпуска российской экономики (Волков, 2010). Небольшая численность крупных игроков в концентрированных отраслях предопределяет возможность прямой коммуникации между регулятором и регулируемой отраслью в лице ее крупных представителей.
Модель ручного управления особенно активно используется в периоды экономических кризисов. Данный тезис можно проиллюстрировать примером частоты вмешательства в тарифное регулирование железнодорожных перевозок в России (рис. 5) Тарифное руководство №1 - один из основных документов, регламентирующих ценообразование на услуги ОАО «РЖД»..
Наиболее активное вмешательство в тарифное регулирование осуществлялось в период прохождения пика финансово-экономического кризиса: в 2009 г. было внесено максимальное количество поправок (14) в течение года Использование льготных тарифов является одним из инструментов прямой поддержки различных отраслей экономики. Так, приказом ФСТ России от 24.12.2009 N 497-т/1 для тарифа на транспортировку легковых автомобилей был установлен льготный коэффициент 0,780 вместо 0,940, который применял-ся ранее. Это способствовало реализации первой программы утилизации подержанных автомобилей (1 января 2010 г. - 31 декабря 2011 г.), которая стала одним из инструментов поддержки отечественного легкового автомобилестроения. Более подробно см. в Таблице 4 «Дополнительные поправочные коэф-фициенты для ряда грузов» Приложения 3 к разделу 2 Прейскуранта №10-01 «Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами»..