попередніх інвестицій. Капіталовкладення значною мірою фінансуються за рахунок бюджету розвитку або субвенцій згідно із ст. 105 Бюджетного кодексу. Органи місцевого самоврядування можуть об`єднувати капітальні ресурси на основі внутрішньоурядових угод (ст. 107 Бюджетного кодексу). Основна маса капітального фінансування тоді надходить з державного бюджету, який фінансується частково позиками міжнародних проектів і грантами.
В результаті здійснення місцевих запозичень може виникнути місцевий
борг.
Місцевий борг – загальна сума боргових зобов'язань Автономної Республіки Крим чи територіальної громади міста з повернення отриманих та непогашених кредитів (позик) станом на звітну дату, що виникають внаслідок місцевого запозичення [2].
Управління місцевим боргом – сукупність дій, пов'язаних із здійсненням запозичень, обслуговуванням і погашенням місцевого боргу, інших правочинів з місцевим боргом, що спрямовані на досягнення збалансованості бюджету та оптимізацію боргового навантаження [2].
Обслуговування місцевого боргу – операції щодо здійснення плати за користування кредитом (позикою), сплати комісій, штрафів та інших платежів, пов'язаних з управлінням місцевим боргом. До таких операцій не належить погашення місцевого боргу [2].
Погашення місцевого боргу – операції з повернення позичальником кредитів (позик) відповідно до умов кредитних договорів та/або випуску боргових цінних паперів [2].
Ст. 74 Бюджетного кодексу надає повноваження на запозичення з метою фінансування інвестиційного бюджету або бюджету розвитку Автономної Республіки Крим і міських бюджетів, та конкретно встановлює ліміт обслуговування боргу на рівні 10 % загального фонду.
Якщо місцевий орган не зможе забезпечити вимоги обслуговування боргу і порушить графік виплат (технічний дефолт), місцевим радам буде заборонено позичати протягом 5 років. Казначейство звільняє себе від зобов`язань щодо міжбюджетних непередбачених випадків, пов`язаних з дефолтами місцевих рад.
Для здійснення видатків бюджету розвитку та реалізації комерційних проектів органи місцевого самоврядування за рішенням відповідної ради можуть отримати кредити у фінансово-кредитних установах та здійснювати випуск цінних паперів місцевої позики.
Рішення про випуск цінних паперів місцевої позики підлягає обов`язковій реєстрації в Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку. Емітентом облігацій виступають відповідно Верховна Рада АРК та міські ради.
Обсяг та умови здійснення місцевих запозичень і надання місцевих гарантій погоджуються з Міністерством фінансів України.
Міністерство фінансів України здійснює реєстрацію місцевих запозичень та місцевих гарантій. Усі договори про місцеві запозичення, договори, виконання зобов'язань за якими забезпечено місцевими гарантіями, та договори про відшкодування витрат місцевого бюджету, а також зміни істотних умов таких договорів реєструються у Реєстрі місцевих запозичень та місцевих
266
гарантій.
Держава не несе відповідальності по зобов`язаннях за запозиченнями до місцевих бюджетів. Органи місцевого самоврядування повинні передбачати джерела забезпечення місцевих запозичень шляхом надання відповідних гарантійних зобов`язань.
Забезпеченням погашення зобов`язань за облігаціями місцевих позик можуть бути:
–загальний фонд бюджету (обслуговування боргу);
–бюджет розвитку (погашення основної суми боргу);
–резервний фонд;
–заставний фонд нерухомого майна, частки статутних фондів підприємств, органів місцевого самоврядування, земельні ділянки.
Державний комітет з цінних паперів і фондового ринку здійснює контроль за випуском та обігом цінних паперів місцевої позики.
Міністерство фінансів здійснює загальний нагляд за зобов`язаннями в процесі розміщення та погашення облігацій місцевої позики.
9.3. Бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання
В складі факторів, що визначають побудову бюджетної системи країни, слід виділити форми державного устрою: унітарна або федеративна.
Бюджетний унітаризм – це така форма внутрішніх міжурядових фінансових відносин, основні принципи організації яких визначаються центральною владою.
Місцевій та регіональній владі при цьому, як правило, відводиться досить пасивна роль.
Для характеристики багаторівневої системи органів публічної влади, в якій кожний рівень забезпечений власним бюджетом і діє в межах закріплених за ним бюджетних повноважень, використовують термін «федералізм». Цей термін використовується для характеристики відносин в федеративних державах, але останнім часом він застосовується і в відношенні країн, які не являються федераціями за конституцією.
Щоб зрозуміти сутність федералізму, необхідно розкрити його ідейнотеоретичні основи.
Принципами федералізму є:
–цілісність державного суверенітету держави і відсутність такого в її складових;
–єдність економічної та соціальної систем держави;
–єдність системи державних органів влади;
–територіальний підхід до побудови держави.
Федералізм проходячи через державний устрій країни, виражає таку систему відносин, котра призвана мирно вирішувати конфлікти, що виникають між державними і регіональними органами державної влади, сприяти їх
267
взаємодії, забезпечувати найбільш підходящі в даних конкретних умовах методи управління державою.
У багатьох унітарних країнах у сфері внутрішніх міжурядових фінансових відносин активно почали застосовувати окремі принципи бюджетного федералізму. Це стосується розмежування між різними рівнями влади видатків та компетенції щодо здійснення їх. Центральною владою широко почав використовуватися механізм консультацій з місцевою та регіональною владами через відповідні асоціації. Розширилась фіскальна автономія місцевої та регіональної влади. Таким чином, економічна й фінансова децентралізація, нині характерна для більшості зарубіжних унітарних країн, привела до формування нового змішаного типу внутрішніх міжурядових фінансових відносин, що поєднують у собі принципи як бюджетного унітаризму, так і бюджетного федералізму.
Бюджетний федералізм – це не тільки форма внутрішніх міжурядових фінансових відносин, а й певна філософія організації політичних стосунків між різними рівнями влади. Бюджетний федералізм як концепцію покладено в основу міжурядових фінансових відносин у країнах із федеративним державним устроєм.
Бюджетний федералізм представлений такою організацією бюджетних відносин, котра дозволяє в умовах самостійності і автономії кожного бюджету забезпечувати на території всієї країни її населенню рівний і гарантований державою перелік суспільних послуг (безпека, соціальний захист, освіта та інше), а для цього:
–органічно поєднувати фіскальні інтереси держави з інтересами її суб`єктів;
–розрізнювати бюджетні повноваження, бюджетні видатки і доходи;
–розподіляти і перерозподіляти бюджетні ресурси між державним бюджетом і бюджетами місцевих органів влади;
–вирівнюючи бюджетну забезпеченість територій, що опинились в різних соціально-економічних, географічних, кліматичних та інших умовах.
Кожна федеративна держава має індивідуальну, властиву тільки їй модель бюджетного федералізму, що сформувалася в певних історичних та політичних умовах.
Можна виділити дві основні групи моделей бюджетного федералізму –
децентралізовані та кооперативні.
Децентралізовані моделі бюджетного федералізму характеризуються
значною фіскальною автономією регіональних та місцевих влад, слабкістю зв`язків між різними рівнями влади, порівняно обмеженим співробітництвом. Для цих моделей характерною ознакою є те, що центральна влада фактично не займається проблемами фінансового вирівнювання, мало уваги звертає на фіскальні дисбаланси в розвитку окремих територій. Таким чином, місцева влада при такій моделі має покладатися передусім на власні сили. Така модель бюджетного федералізму характерна, насамперед, для США.
Кооперативні моделі бюджетного федералізму, навпаки,
характеризуються тісною співпрацею різних рівнів влади, активною
268
політикою центральної влади з подоланням фіскальних дисбалансів на різних рівнях управління та фінансового вирівнювання. При таких моделях бюджетного федералізму центральна влада активно турбується про забезпечення єдиних стандартів громадських послуг у межах усієї території країни. Кооперативні моделі бюджетного федералізму характерні для більшості федеративних європейських держав, зокрема для ФРН, Австрії.
Дати відповідь на запитання, що ж краще: бюджетна централізація чи децентралізація, покликана теорія фіскального федералізму. Фіскальний федералізм є одним з головних об`єктів дослідження економіки державного сектору, що відображає складну схему взаємовідносин між бюджетами різних рівнів [7].
За політичним устроєм Україна згідно зі ст. 2 Конституції України є унітарною державою – цілісною сукупністю адміністративно-територіальних утворень з єдиною в її національних межах системою права.
Одночасно згідно із ст. 140 Конституції України громадам адміністративно–територіальних утворень надано право самостійно вирішувати питання місцевого значення (в межах Конституції і законів України), створюючи місцеве самоврядування. Зазначене зумовлює необхідність відповідного розмежування повноважень між державою, Автономною Республікою Крим і територіальними громадами та забезпечення їх виконання бюджетними фінансовими ресурсами в обсязі, передбаченому Конституціїєю України та її законами [7].
Бюджетним Кодексом не передбачено виділення окремих рівнів бюджету в частині їх ієрархічної підпорядкованості: всі бюджети самостійні у виконанні своїх функцій в межах, визначених законодавством повноважень.
Бюджетна унітарність полягає у такому:
1)розмежування повноважень між органами державної та місцевої влади, які забезпечують здійснення видатків із державного бюджету, місцевих бюджетів (Автономної Республіки Крим, областей, районів, районів у містах) та бюджетів місцевого самоврядування (територіальних громад сіл, їх об`єднань, селищ, міст Автономної Республіки Крим та областей) щодо прийняття ними управлінських рішень у межах їх фіксованої компетенції і надання громадянам гарантованих послуг на основі бюджетних процесів функціональної системи державного, місцевих бюджетів та бюджетів місцевого самоврядування;
2)збалансування бюджетів між доходами і видатками. Видатки бюджетів визначаються на основі формульної обґрунтованості потреб коштів, необхідних для виконання визначених законодавством функцій у повному обсязі. Доходи бюджетів визначаються спроможністю їх дохідної бази.
Проте дохідність бюджетів не однакова, що зумовлено такими об`єктивними причинами:
– різноманітністю природно-кліматичних умов;
– різним екологічним станом територій;
– особливостями розташування населених пунктів, зокрема адміністративних центрів;
269
–насиченістю шляхами сполучення;
–кількістю населення, його віковим складом;
–економічним розвитком господарства та його спеціалізацією;
–станом соціальної та побутової інфраструктури тощо.
Вплив цих та багатьох інших факторів визначає різну вартість послуг, які надають місцеві органи в розрізі адміністративно-територіальних одиниць; різний податковий потенціал, який безпосередньо впливає на формування дохідної бази місцевих бюджетів; неоднакову потребу в коштах, що спрямовуються на підтримку соціально незахищених верств населення, утримання об’єктів соціально-культурної сфери тощо.
Унітарність же бюджетів дозволяє забезпечувати вирівнювання наповнюваності доходами усіх бюджетів країни. Це здійснюється системою відносин, передбачених Бюджетним кодексом – відносин між державою, Автономною Республікою Крим та територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, – для виконання ними визначених їм функцій.
Міжбюджетні відносини забезпечують узгодженість складових бюджетної системи, яка досягається організаційно-правовими та фінансовими відносинами між органами державної влади і місцевого самоврядування щодо встановлення та розмежування бюджетних повноважень, фінансових ресурсів, прав, обов`язків та відповідальності в ході бюджетного процесу.
Залежно від приводу, відповідно до якого виникають міжбюджетні відносини, вони поділяються на такі види:
– розмежування видаткових бюджетних повноважень щодо фінансування окремих галузей, програм, об`єктів;
–розподіл дохідних повноважень щодо окремих видів бюджетних надходжень, зміни ставок збирання та управління доходами;
–фінансове вирівнювання бюджетної забезпеченості різних адміністративно-територіальних утворень;
–визначення та дотримання прав, обов’язків і відповідальності усіх суб’єктів міжбюджетних відносин.
Частина перша ст. 81 Бюджетного кодексу встановлює правомірність міжбюджетних відносин, зумовлених об`єктивною реальністю країни та її бюджетної системи, а частина друга цієї статті визначає мету цих відносин – забезпечення відповідності повноважень на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та фінансових ресурсів, які мають забезпечувати виконання цих повноважень.
Існуючі диспропорції між різними бюджетами та їх розбалансування усуваються внаслідок унітарності бюджетної системи України, засобами механізму бюджетного вирівнювання ступеня фінансової забезпеченості шляхом бюджетного регулювання.
Збалансування неповністю забезпечених власними доходами бюджетів досягається шляхом надання їм додаткових коштів, одержаних від державних зборів у більш розвинених територіях, що передаються іншим бюджетам у вигляді трансфертів. Цим досягається вирівнювання ступеня фінансової
270