Формирование правовых основ оперативно-розыскного обеспечения коллективной безопасности
Маслов Алексей Александрович
Бабушкин Александр Александрович
Аннотация
Рассмотрены актуальные вопросы формирования системы правового регулирования взаимодействия государств в сфере оперативно-розыскного обеспечения коллективной безопасности на региональном уровне. Данная проблема исследована на примере государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности, в рамках которой на протяжении последних нескольких лет ведется планомерная разработка модельных актов международного права и документов рекомендательного характера, направленных на гармонизацию и сближение национальных законодательств в сфере оперативно-розыскной деятельности. Разработано и обосновано определение оперативно-розыскного обеспечения коллективной безопасности с учетом необходимости выработки и реализации государствами-участниками скоординированных совместных мер по превентивному реагированию на вызовы и угрозы, генерируемые внутренними и внешними деструктивными факторами.
Ключевые слова: межгосударственное сотрудничество, коллективная безопасность, оперативно-розыскное обеспечение, организационно-правовые основы, вызовы и угрозы, оперативнорозыскные мероприятия и действия, компетентные органы.
Abstract
Establishment of the legal basis for operational and search for collective security
Topical issues of the formation of a system of legal regulation of cooperation between States in the field of operational and search provision of collective security at the regional level were considered. This problem has been studied on the basis of the example of the States members of the Collective Security Treaty Organization, within the framework of which, over the past few years, systematic work has been under way to develop model acts of international law and instruments of a advisory nature aimed at harmonizing and converging national legislation in the field of operational and search activities. The definition of operational and search for collective security has been developed and justified, taking into account the need for States parties to develop and implement coordinated and joint measures to respond preventive to the challenges and threats posed by internal and external destructive factors.
Keywords: inter-state cooperation, collective security, operational and search support, organizational and legal bases, challenges and threats, operational and search activities and actions, competent authorities.
Формирование в современных условиях оперативно-розыскного обеспечения коллективной безопасности России и ее союзников является одной из актуальных проблем теории и практики оперативнорозыскной деятельности (далее - ОРД).
Проблема обеспечения коллективной безопасности имеет давнюю историю. Во времена Советского Союза активно действовала Организация Варшавского договора, которая носила оборонительный характер и противостояла блоку НАТО, обеспечивая, в том числе военными силами и средствами, безопасность социалистического лагеря. С момента упразднения данной организации прошло уже более четверти века.
В условиях гибридных войн, оранжевых революций, связанных с целенаправленным усилением и деструктивным использованием именно внутренних угроз национальной безопасности России и ее союзников, по нашему мнению, необходимо расширять содержание коллективной безопасности за счет развития организации и тактики противодействия этим угрозам с использованием сил, средств и методов ОРД.
Экстремизм, терроризм, организованная преступность, незаконный оборот наркотиков и оружия, нелегальная миграция, киберпреступления, т.е. то, что Стратегией национальной безопасности Российской Федерации См.: Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». отнесено к наиболее опасным вызовам и угрозам, в условиях использования новых информационно-коммуникационных технологий (далее - ИКТ) приобрели транснациональный характер, следовательно, противодействие им требует принятия комплексных мер, в том числе на международном уровне.
На необходимости развития международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью постоянно акцентирует внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин на итоговых коллегиях МВД России См., например: Выступление В.В. Путина на расширенном заседании коллегии МВД России от 28 февраля 2019 г.
Противодействие преступлениям международного характера входит в уставные задачи различных международных организаций, в том числе Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), участниками которой на сегодняшний день являются Россия, Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Таджикистан.
Так, в ст. 8 Устава данной Организации от 7 октября 2002 г. указано, что государства - члены ОДКБ координируют и объединяют свои усилия в борьбе с международным терроризмом и экстремизмом, незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, организованной транснациональной преступностью, нелегальной миграцией и другими угрозами безопасности государств-членов. При этом данные государства:
принимают меры к созданию и функционированию в рамках ОДКБ системы реагирования на кризисные ситуации, угрожающие безопасности, стабильности, территориальной целостности и суверенитету государств- членов;
взаимодействуют в сферах охраны государственных границ, обмена информацией, информационной безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также от опасностей, возникающих при ведении или вследствие военных действий;
осуществляют свою деятельность на этих направлениях, в том числе в тесном сотрудничестве со всеми заинтересованными государствами и международными организациями при главенствующей роли ООН.
14 октября 2016 г. решением Совета коллективной безопасности данной Организации утверждена Стратегия коллективной безопасности ОДКБ на период до 2025 года (далее - Стратегия), которая определила стратегические цели, задачи и основные направления развития ее системы.
В Стратегии даны определения основных понятий, используемых в данной сфере. Так, коллективная безопасность - это состояние защищенности коллективных интересов государств - членов ОДКБ, которое позволяет обеспечить независимость, территориальную целостность, суверенитет, обороноспособность и защиту от угроз каждому из государств - членов ОДКБ на основе координации и осуществления совместной деятельности.
Кроме того, в Стратегии определены такие понятия, как зона ответственности ОДКБ, вызов коллективной безопасности ОДКБ, угроза коллективной безопасности ОДКБ, система коллективной безопасности ОДКБ, силы и средства коллективной безопасности ОДКБ и т.д.
Все это создает условия для разработки на примере ОДКБ организационно-правовых основ оперативно-розыскного обеспечения коллективной безопасности. Представляется, что результаты такого исследования актуальны как для многостороннего, так и для двустороннего формата коллективной безопасности.
В рамках ОДКБ активно формируется правовая основа, регламентирующая деятельность Организации по всем направлениям обеспечения безопасности, включая правоохранительные аспекты. Так, подписано 48 межгосударственных соглашений и 227 решений Совета коллективной безопасности См.: Соглашение о взаимном обеспечении сохранности секретной информации в рамках ОДКБ (Астана, 18 июня 2004 г.); Соглашение о льготных условиях поставок специальной техники и специальных средств для оснащения правоохранительных органов и специальных служб государств - членов ОДКБ (Душанбе, 6 октября 2007 г); Соглашение о сотрудничестве государств - членов ОДКБ в области обеспечения информационной безопасности (Минск, 30 ноября 2017 г); Решение Совета коллективной безопасности ОДКБ «Об Антинаркотической стратегии государств - членов ОДКБ на 2015-2020 годы» (Москва, 23 декабря 2014 г.); Решение Совета коллективной безопасности ОДКБ «О Положении о формировании Единого списка организаций, признанных террористическими в формате ОДКБ» (Ереван, 14 октября 2016 г.); Решение Совета коллективной безопасности ОДКБ «О совершенствовании мер по противодействию незаконной миграции» (Минск, 30 ноября 2017 г.) и др..
Стратегической целью ОДКБ является обеспечение коллективной безопасности путем консолидации усилий и ресурсов государств - членов ОДКБ на основе стратегического партнерства и общепризнанных норм и принципов международного права.
В основе рассматриваемой системы лежит принцип обеспечения коллективной безопасности через укрепление национальной безопасности каждого государства - члена ОДКБ, что в сфере противодействия транснациональным вызовам и угрозам невозможно без оперативно-розыскного обеспечения.
Во всех государствах - членах ОДКБ приняты законы, регулирующие ОРД Законы государств - членов ОДКБ, регулирующие правоотношения в сфере ОРД: Закон Республики Армения от 19 ноября 2007 г. № 3Р-223 «Об оперативно-розыскной деятельности»; Закон Республики Беларусь от 15 июля 2015 г. № 307-З «Об оперативно-розыскной деятельности»; Закон Республики Казахстан от 15 сентября 1994 г. № 154-XIII «Об оперативно-розыскной деятельности»; Закон Кыргызской Республики от 16 октября 1998 г. № 131 «Об оперативно-розыскной деятельности»; Федеральный закон Российской Федерации от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»; Закон Республики Таджикистан от 25 марта 2011 г. № 68 «Об оперативно-розыскной деятельности»., в которых закреплены ее цели и задачи, принципы, основания и условия проведения оперативнорозыскных мероприятий (далее - ОРМ) и иные значимые вопросы. Сравнительно-правовой анализ показывает, что, несмотря на имеющиеся различия в регламентации частных вопросов, все законодательные акты концептуально схожи между собой. Это не исключает проявления самобытности законодателя, демонстрацию им собственного подхода к положениям, касающимся содержания ОРД, перечня ОРМ, их определений, организации использования негласной помощи граждан и т.д. Например, в ст. 1 Закона Республики Казахстан «Об оперативно-розыскной деятельности» определено, что «оперативно-розыскная деятельность - это научно обоснованная система гласных и негласных оперативно-розыскных, организационных и управленческих мероприятий...».
При этом продолжается процесс совершенствования данных законов. Так, в относительно недавно принятом Законе Республики Беларусь от 15 июля 2015 г. № 307-З «Об оперативно-розыскной деятельности» достаточно подробно регламентированы права и обязанности субъектов оперативно-розыскных отношений. Кроме того, данный закон содержит пример разрешения имеющей давнюю историю проблемы допуска конфидентов к сведениям, составляющим государственную тайну.
Процесс совершенствования национальных законодательств в сфере ОРД государств - членов ОДКБ создает благоприятные условия для поэтапного формирования правовой основы оперативно-розыскного обеспечения коллективной безопасности. Вместе с тем нельзя не учитывать потенциальную опасность утраты или ослабления общего правового пространства в случае несбалансированного изменения национальных законов в той или иной области. Поэтому важно, чтобы первый этап формирования правовых основ оперативно-розыскного обеспечения коллективной безопасности был связан с разработкой мер по сближению и гармонизации законов об ОРД государств - членов ОДКБ [1].
Такие меры должны предусматривать укрепление и расширение межгосударственного пространства правового регулирования ОРД, в рамках которого всеми участниками признаются общие цели, задачи и принципы данной деятельности, развиваются предикативная (превентивная) и разведывательно-поисковая функции ОРД, формируется правовая основа общего (скоординированного либо совместного) оперативно-розыскного обеспечения коллективной безопасности.
В соответствии с установленными процедурами авторами данной статьи были разработаны Рекомендации по сближению и гармонизации законов государств - членов ОДКБ об оперативно-разыскной деятельности Справочно: разработчиками Рекомендаций применялось написание термина «оперативно-розыскная деятельность» и всех производных от него словосочетаний через «о» в соответствии с названиями законов об ОРД государств - членов ОДКБ. (далее - Рекомендации), которые приняты 26 октября 2015 г. на VIII заседании Парламентской Ассамблеи. Этому предшествовала рассылка проекта во все правоохранительные органы государств - членов ОДКБ для изучения и дачи заключения.
В Рекомендациях конкретизируется понятие ОРД, которое должно более полно отражать ее содержание, особенно в контексте международного (межгосударственного) сотрудничества. Так, оперативно-розыскная деятельность определена как научно обоснованная система установленных настоящим Законом гласных и негласных оперативно-розыскных мероприятий и действий уполномоченных государственных органов, осуществляемых в соответствии с законодательством о государственной тайне в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.
Практика показывает, что кроме подготовки и проведения ОРМ содержание ОРД составляют и иные законные действия в сфере агентурной работы, информационно-аналитического обеспечения, оперативно-розыскного документирования и т.д. Они могут быть самостоятельным предметом международно-правового регулирования. Данный аспект обозначен в Законе Республики Казахстан и достаточно подробно раскрыт в специальной литературе [2].