Институты публичного управления интернетом: сравнительный анализ России, Беларуси и Казахстана Работа выполнена по гранту РНФ 19-18-00210 "Политическая онтология цифровизации: исследование институциональных оснований цифровых форматов государственной управляемости".
Сморгунов Л.В.
Санкт-Петербургский государственный университет, Санкт-Петербург, Российская Федерации
Реферат
Беларусь, Россия и Казахстан входят в число высокоразвитых стран по индексу развития электронного правительства ООН. Обладая высокими темпами цифровизации государственного управления, решением проблем доступа граждан к интернету и развитием сферы электронных услуг, эти страны отличаются друг от друга конструкцией политики цифровизации. Структура проектов цифровизации в этих странах включает все необходимые компоненты - стратегию, координацию, оценку, вмешательство, однако она отличается направленностью на цифровые изменения и политической инфраструктурой, которая обеспечивает вмешательство технологий в общественную сферу. Среди значимых факторов политики цифровизации в описанных случаях выделяется идея суверенитета, связанная с интернетом и цифровыми технологиями. Общая политика стран, входящих в евразийское пространство сотрудничества, выражается принципом "цифрового суверенитета". В статье анализируется общее понимание принципа "цифрового суверенитета" и различных стратегий его реализации - "многостороннее взаимодействие", "сотрудничество заинтересованных сторон" и "централизованное управление", а также институты управления, обеспечивающие их. цифровой управление централизованный
Ключевые слова: цифровой суверенитет, управление интернетом, институты, многостороннее взаимодействие, сотрудничество заинтересованных сторон, централизованное управление
Об авторе:
Сморгунов Леонид Владимирович, профессор кафедры политического управления Санкт- Петербургского государственного университета (Санкт-Петербург, Российская Федерация), доктор философских наук, профессор; lvsmorgunov@gmail.com
PUBLIC INTERNET GOVERNANCE INSTITUTES: COMPARATIVE ANALYSIS OF RUSSIA, BELARUS AND KAZAKHSTAN
Leonid V. Smorgunov
St. Petersburg State University, St. Petersburg, Russian Federation;
Belarus, Russia and Kazakhstan are among the highly developed countries in the UN e-Government Development Index. With a high rate of digitalization of public administration, solving the problems of citizens' access to the Internet and developing the electronic services sector, these countries differ from each other in the design of a digitalization policy. The structure of digitalization projects in these countries includes all the necessary components - strategy, coordination, evaluation, intervention, but it is distinguished by a focus on digital change and a political infrastructure that ensures technology interference in the public sphere. Among the significant factors of digitalization policy in the described cases, the idea of sovereignty related to the Internet and digital technologies stands out. The general policy of the countries included in the Eurasian space of cooperation is expressed by the principle of "digital sovereignty". The article analyses the general understanding of the principle of "digital sovereignty" and the various strategies for its implementation - "multilateral interaction", "stakeholder cooperation" and "centralized management", as well as the institutions of management that provide them.
Keywords: digital sovereignty, Internet governance, institutions, multilateral interaction, stakeholder cooperation, centralized management
About the author:
Leonid V. Smorgunov, Professor of the Chair of the Political Governance at the St. Petersburg State University (St. Petersburg, Russian Federation), Doctor of Science (Philosophy), Professor
Введение
Внедрение цифровых технологий в управление и политику сопровождается дискуссиями о преимуществах, вызовах и рисках цифрового мира. Современное цифровое управление требует адаптивности, мобильности, гибкости, чувствительности и скорости реакции на возникающие проблемы. Все это призывает к преобразованиям в сфере институтов управления и культуры. Изменения включают в себя новые требования к взаимодействиям в публичной сфере, в том числе внимание к принципам сотрудничества, прозрачности и открытости, инноваций и совместного производства решений.
В последнее десятилетие государственный контроль над интернетом стал очевидным фактом глобальной организации коммуникационных потоков. Этот процесс особенно усилился после того, как в последние годы стало известно о незаконном использовании интернет-информации как спецслужбами, так и коммерческими структурами. Необходимость регулирования интернет-пространства извне стала рассматриваться как важный способ сохранения национального суверенитета над информацией и коммуникациями. Несмотря на то, что это пространство характеризовалось тенденцией глобализации, однако его организационная и технологическая поддержка была сосредоточена либо в руках отдельных государств, либо монополизирована частными компаниями. С одной стороны, например, в Соединенных Штатах имеется огромное количество гипермасштабируемых центров обработки данных, через которые проходил интернет-трафик, а информация хранилась как в частном, так и в общедоступном виде. По некоторым оценкам, их было до 45% от общего числа в мире. И, например, Канаду беспокоило то, что от 25 до 60% ее интернет-трафика проходит через Соединенные Штаты, и возможность использования соответствующих данных американскими спецслужбами [16]. С другой стороны, большая часть информации так или иначе проходит через сети, находящиеся под контролем мегакорпораций. В этом государства видели вызов своей безопасности и суверенитету. Кроме того, назрела необходимость в регулировании совместной экономики и интернет-торговли. Так или иначе, все государства с разной степенью интенсивности начали на это реагировать, пытаясь поднять уровень цифровой управляемости. Некоторые из них начали использовать формулы "цифрового суверенитета", "суверенного интернета" или "информационного суверенитета". Исследование проблем суверенного управления интернетом в России стало центром внимания в последние десятилетия. Большой объем исследований касается правовых аспектов суверенизации [4; 5; 9; 10]. Имеются исследования по отдельным странам и соответствующих особенностях обеспечения суверенного интернета в России, Беларуси и Казахстане [1; 2; 6; 8]. В данной статье анализируются общее движение за реализацию принципа "цифрового суверенитета" и различные стратегии управления суверенизацией - "централизованный контроль", "многостороннее взаимодействие", "сотрудничество заинтересованных сторон", а также институты, обеспечивающие это в трех странах - России, Беларуси и Казахстане.
Движение за суверенный интернет и институциональные дизайны управления
Соединенные Штаты были страной, которая в декабре 2012 г. в Дубае вместе с Великобританией, Канадой и Австралией не подписала заключительный документ Международного союза электросвязи Организации Объединенных Наций. Прежде всего, эти страны выступили против призывов ко всем государствам иметь равные права на управление интернетом. С таким предложением выступили представители России, Китая, Саудовской Аравии, Алжира и Судана. Он заключался в том, что правительства всех стран имели равные права на управление ресурсами нумерации, наименования, адресации и идентификации в интернете. Эта идея увеличения регулирующей функции государства по отношению к интернету была поддержана большинством стран (из 144 стран, имеющих право подписать такую резолюцию, 89 сделали это, а 55 - нет). История "суверенного интернета" начинается с этого исторического факта, который сегодня охватывает не только те страны, которые выступили с соответствующим предложением, но и другие развитые и развивающиеся страны. Конечно, вопрос о национальных условиях существования интернета возник еще до 2012 г. [21], однако как политическая стратегия создания условий, обеспечивающих национальный контроль над интернетом, вопрос обострился во втором десятилетии нынешнего века.
Термин "суверенный интернет" может означать в общих чертах достаточно высокий уровень самодостаточности и технологической независимости страны в этой сфере. Сложность определения пространства такого суверенитета связывают с тем, что "интернет, если оперировать на уровне образной модели взаимодействия некоторых традиционных сфер суверенного господства, - это постоянно дрейфующий в трансграничном пространстве "открытое море - территориальные воды" информационно-телекоммуникационный архипелаг (острова - национальные сегменты Сети)" [3, с. 167]. В узком понимании суверенный интернет сводится к информационному суверенитету как праву государства контролировать на своей территории информационные потоки [5, с. 206]. Более широкое понимание такого суверенитета не ограничивается информационными потоками, а включает в себя весь набор возможных суверенитетов в сфере функционирования интернет-пространства и соответствующих направлений политики (информационный, технологический суверенитет, суверенитет данных и др.). Этот термин чаще всего используется по отношению к трем областям интернет-политики: экономический протекционизм (использование национального оборудования и программного обеспечения и поддержка национальных ИТ-компаний в их экспансии на зарубежные рынки); безопасность национальной интернет-инфраструктуры, обеспечение национализации интернет-трафика; национальная организация по использованию больших данных и их локализации в стране [12]. К важным областям также относится формирование национальных институтов управления интернетом, которые учитывают как положение страны в глобальной сети, так и национальные особенности взаимодействия государства, гражданского общества и производящие интернет инфраструктуру и услуги частные фирмы.
Если говорить в целом о возможных институциональных моделях управления интернетом, то выделяют пять основных идей/моделей: модель киберпространства и спонтанного упорядочения, основанная на том, что интернет - это самоуправляемая сфера личной свободы, неподконтрольной правительству; модель транснациональных институтов и международных организаций, основанная на представлении о том, что управление интернетом по своей сути выходит за пределы национальных границ и, следовательно, наиболее подходящими институтами являются транснациональные квазичастные кооперативы или международные организации, основанные на договоренностях между национальными правительствами; модель алгоритмического кода и архитектуры интернета, основанная на представлении о том, что многие решения регулирующих органов принимаются протоколами связи и другим программным обеспечением, которое определяет работу интернета; модель национальных правительств и законодательства, основанная на идее о том, что по мере роста значения интернета фундаментальные регулирующие решения будут приниматься национальными правительствами посредством правового регулирования; модель рыночного регулирования и экономики, которая предполагает, что рыночные силы определяют фундаментальные решения о природе интернета [22]. Вместе с тем эти идейные представления в конкретной реализации предстают в некоторых смешанных формах и подходах.
Существуют три основных реализуемых подхода к формированию институциональных характеристик управления интернетом, которые имеют международное и национально-государственное выражение: (1) многостороннее взаимодействие (multilaterism); (2) сотрудничество заинтересованных сторон (multistakholderism); (3) централизованное суверенное управление (sovereign Internet governance).
Термин мультилатеризм, или многостороннее взаимодействие обычно относится к системе взаимодействия суверенных государств на международной арене. Международный союз электросвязи ООН представляет собой международную организацию государств по развитию интернета. Однако в связи с развитием идеи горизонтальных связей в системе публичного управления на международной и внутринациональной арене этот термин стал использоваться для характеристики управленческой системы, включающей в себя как государственные, так и негосударственные образования, взаимодействующие друг с другом в соответствующей сфере на основе консультаций и принятия многосторонних решений в виде договора/соглашения. При этом применительно к национальной системе управления данный тип институциональной конфигурации взаимодействия предполагает верховенство государства. Система частно-государственного партнерства выступает здесь модельным образцом организации. Многостороннее взаимодействие на ранних этапах становления систем управления всемирной сетью противопоставлялось государственно-центрическому подходу [15]. Однако с развитием сотрудничества заинтересованных сторон уже оно было подвергнуто критике за недостаточное внимание к механизмам более глубокого взаимодействия государственных и негосударственных участников.
Мультистейкхолдизм, или сотрудничество заинтересованных сторон также включает в себя многостороннее взаимодействие, однако в отличие от мультилатеризма здесь изменяются некоторые существенные характеристики позиций и отношений. Эта модель была признана на Всемирном саммите по информационному обществу (WSIS) в качестве глобальной модели для управления интернетом в 2005 г. Прежде всего, считается, что все заинтересованные стороны находятся в относительно равных полиархических позициях при решении совместных вопросов управления. Как пишет Л. Денардис, "мультистейкхолдизм определяется... как два или более класса участников, участвующих в общем предприятии по управлению вопросами, которые они считают общественными по своей природе, и характеризуются полиархическими властными отношениями, установленными процедурными правилами" [17, р. 195]. В число заинтересованных сторон включаются государство, бизнес и общественные ассоциации. Взаимодействие здесь строится не на партнерстве, а на сотрудничестве, т. е. взаимной ответственности за решение общих дел. Общие решения принимаются на основе консенсуса, а не компромисса, что предполагает интенсивную коммуникационную активность заинтересованных сторон в достижении общего согласия. В качестве реализуемых систем мультистейкхолдизма называют обычно Форум по управлению интернетом (IGF), уполномоченный Всемирным саммитом по информационному обществу (WSIS) в 2006 г. и интернет- корпорация по присвоению имен и номеров (ICANN), которая отвечает за технический менеджмент и координацию системы доменных имен в интернете (DNS) и его уникальные идентификаторы [18].
Централизованное управление ориентируется на позиционирование государства как единственного гаранта суверенного управления интернетом, которое самостоятельно принимает решения относительно многообразных вопросов организации национального виртуального пространства и его обеспечения. Как правило, управление интернетом здесь становится функцией политических органов государства. Хотя централизованное суверенное управление может допускать другие заинтересованные стороны к процессу обсуждения соответствующей повестки дня и решений, однако их роль сводится к консультации и общественной экспертизе. Централизованное управление интернетом предполагает участие в международных собраниях, однако в форме скорее многостороннего партнерства, а не сотрудничества.
Однако другие страны перед лицом нарастающих вызовов (экономических, финансовых, безопасности, политических) все больше склоняются к "суверенному интернету". В апреле 2019 г. правительство Великобритании опубликовало Белую книгу о вреде в онлайн-пространстве Online Harms White Paper. (2019, 8 April) [Электронный ресурс]. URL https://www.gov.uk/ government/consultations/online-harms-white-paper (дата обращения: 15.09.2020)., которая предусматривает создание независимого регулирующего органа для оценки содержания онлайн-сайтов. Хотя США заявляют себя сторонниками мультистейкхолдеровского подхода к управлению интернетом, однако налицо усиление координирующей функции государственных органов в этом процессе после принятия в 2018 г. "Национальной киберстратегии" National Cyber Strategy of the United States of America [Электронный ресурс]. URL https:// www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Cyber-Strategy.pdf (дата обращения: 15.09.2020).. В условиях усиления национального контроля над интернет-пространством глобальные сети вынуждены учитывать важность государственного регулирования ряда вопросов и заявлять о своей поддержке. Итак, Facebook прямо заявил о необходимости государственного регулирования, а Google проводит дифференцированную политику с учетом этой тенденции. По словам обозревателя BBS Селли Эди: "Отдельный интернет для одних, опосредованный Facebook суверенитет для других: независимо от того, установлены ли информационные границы отдельными странами, коалициями или глобальными интернет-платформами, ясно одно - открытый интернет, Создатели, о которых мечтали, уже ушли" [11]. В своем исследовании свободы интернета, проведенном в 2018 г., Дом свободы (Fredom House) отмечает явную тенденцию к усилению функций государственного надзора, цитируя отчет "Свобода в сети 2018: рост цифрового авторитаризма". Эти оценочные суждения, независимо от того, как они к ним относятся, отражают обеспокоенность по поводу растущего контроля государства над электронными сетями. Отчасти законная, отчасти неразумная, эта политика является отражением потребностей и порядка организации в пространстве глобальных сетей. Такая политика в некоторой степени является отражением общей тенденции государств перед лицом современных вызовов безопасности и устойчивого развития. В движении за суверенный интернет можно выделить множество стратегий, связанных с технологическими, инфраструктурными, политическими, социально-экономическими и культурными аспектами. Три страны евразийского экономического сотрудничества - Россия, Беларусь и Казахстан, которые за последние годы стали одними из высокоразвитых государств по уровню развития электронного правительства, вписываются в это движение со своеобразными политическими замыслами.