Статья: Институты публичного управления интернетом: сравнительный анализ России, Беларуси и Казахстана

Стратегии цифрового суверенитета в России, Беларуси и Казахстане

Развитие национальных цифровых сетей. Россия, Беларусь и Казахстан относятся к числу высокоразвитых стран по индексу развития электронного правительства Организации Объединенных Наций. Для сравнения уровня развития электронного правительства в странах мы использовали показатели индекса развития электронного правительства (EGDI), которые используются ООН для ежегодного обзора состояния мира (табл. 1). Сравнение России, Белоруссии и Казахстана проводится с использованием самого индекса и трех основных показателей. Индекс развития электронного правительства (EGDI) представляет собой средневзвешенное значение нормализованных оценок по трем наиболее важным параметрам электронного правительства, а именно: объем и качество онлайн-услуг (индекс онлайн-услуг, OSI), состояние развития телекоммуникаций. инфраструктура (индекс телекоммуникационной инфраструктуры, TII) и собственный человеческий капитал (индекс человеческого капитала, HCI). Каждый из этих наборов индексов сам по себе является составной мерой, которую можно извлекать и анализировать независимо [23].

Россия в этих рейтингах 2020 г. занимает 36-е место, Беларусь - 40-е, Казахстан - 29-е. Хотя Россия и Беларусь демонстрируют снижение рейтингов, однако все три государства входят в число стран с очень высоким уровнем развития электронного правительства (29% всех обследуемых стран). Эти страны различаются по составным частям индекса развития электронного правительства (см. табл. 1). Таким образом, Казахстан опережает страны по большинству показателей, но отстает по развитию телекоммуникационной инфраструктуры. Обладая высокими темпами цифровизации государственного управления, решением проблем доступа граждан к интернету и развитием сферы электронных услуг, эти страны отличаются друг от друга конструкцией политики цифровизации государственного управления.

Все три страны имеют высокие показатели включенности населения в интернет- пространство - 79% Беларусь, 78% Казахстан и 81% Россия в 2018 г. Беларусь имеет показатели по абонентскому доступу к фиксированной широкополосной связи, сопоставимые с Европейским союзом (соответственно 33,9 и 34,3%), Россия демонстрирует 22,0%, а Казахстан - 13,4%. Все страны характеризуются устойчивой динамикой по развитию интернета (рисунок).

Концепция цифрового суверенитета использовалась в последние годы в связи с политикой формирования цифровой экономики и общества. Это понятие было включено в документы Евразийского союза как особый принцип. Цифровой суверенитет - принцип формирования цифрового государства и общества в Евразийском экономическом союзе. Главы правительств обсудили вопросы цифровизации в ЕАЭС на форуме "Цифровое будущее глобальной экономики" в Алматы (Казахстан) в 2020 г. Председатель Коллегии Евразийской экономической комиссии (ЕЭК)

Таблица 1 Индекс развития электронного правительства

Table 1. Electronic government development index

Рис. Абоненты фиксированного широкополосного доступа (на 100 человек)

Fig. Fixed broadband subscriptions (per 100 people)

Источник: World Development Indicators, World Bank [Электронный ресурс].

Тигран Саркисян обратился к странам Евразийского экономического союза (ЕАЭС) совместно решать вопросы обеспечения цифрового суверенитета и защиты данных. Об этом он заявил на форуме 31 января 2020 г.: "Мы не должны стремиться копировать то, что сделали транснациональные компании. Мы должны выработать свою собственную систему, а ключ к этому - современные системы управления этим процессом. Это мы можем сделать только совместно, ни одна из наших стран отдельно не сможет реализовать свой цифровой суверенитет. Единственный шанс - сделать это евразийским проектом" [7]. В исследуемых странах этот термин хоть и используется в документах, но как синоним более конкретных концепций, отражающих современный уровень понимания цифрового суверенитета. "На практике, - пишут С. Будницкий и Л. Цзя, - ни одно правительство не придерживается ни одной из этих абсолютистских позиций, а, скорее, преследует прагматическое сочетание открытости и протекционизма. И к свободе интернета, и к суверенитету интернета следует подходить критически как к часто противоречащим друг другу дискурсивным идеологическим принципам конструкции, а не как объективным абсолютам" [13, p. 597]. Информационной и организационной базой, на которой формируется политика информационного суверенитета (хотя и не ограничивается этим), выступают национальные сети и система серверов доменных имен.

Ряд общих данных по национальным сетям представлен в табл. 2. Национальные сайты Рунета, Белнета и Казнета сформированы на территории России, Беларуси и Казахстана. Количество пользователей национальной сети растет: в исследуемых странах проживает около 80% населения, использующее интернет. Развивается система национальных доменных имен. В настоящее время их в Рунете около 5,8 млн, в Белнете и Казнете - по 150 тыс. в каждой сети

Таблица 2. Национальные сети России, Беларуси и Казахстана в 2020 г.

Table 2. National nets of Russia, Belarus and Kazakhstan in 2020

На территории соответствующих стран есть вторичные корневые серверы и система публичных серверов. Больше всего эта серверная система разработана в России, на территории которой имеется 14 реплик корневых и 117 публичных DNS-серверов. Наличие реплик (или зеркал) корневых серверов вместе с распределенными по территории страны публичных серверов позволяет обеспечить как отказоустойчивость работы интернета, так и скорость работы системы доменных имен (DNS).

Определение информационного суверенитета. В России информационный суверенитет становится частью ориентации на обеспечение государственной безопасности и находит отражение в Концепции внешней политики Российской Федерации и Доктрине информационной безопасности Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 30.11.2016 № 640 "Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации" [Электронный ресурс]. 11Р 1_: http://kremlin.ru/acts/ Ьапк/41451 (дата обращения: 12.09.2020); Указ Президента Российской Федерации от 05.12.2016 № 646 "Об утверждении Доктрины информационной безопасности Российской Федерации" [Электронный ресурс]. Ш_ http://kremlin.ru/acts/bank/41460 (дата обращения: 12.09.2020).. Как справедливо отмечает М.М. Кучерявый, существует проблема определения "информационного суверенитета" как особой сферы государственного суверенитета [6, с. 9]. Ясно, что информационный суверенитет связан с верховенством Российской Федерации в области регулирования и использования национального информационного пространства. Он обеспечивает ряд условий деятельности государства и граждан в информационной сфере. В этом отношении акцент на безопасности выступает центральным в определении сферы и направленности информационного суверенитета. Доктрина информационной безопасности определяет основные принципы, механизмы и направления обеспечения информационной безопасности в стране. Он содержит термин "суверенитет Российской Федерации в информационном пространстве", определяя его содержание в широком смысле как определенное верховенство Российской Федерации в организации и использовании информационного пространства страны. Центральным моментом такого верховенства является обеспечение национальных интересов в области информации, их предоставление и защита как на территории страны, так и в международном сотрудничестве. Понятие "информационный суверенитет" присутствует и в законодательстве Беларуси. В "Стратегии развития информатизации в Республике Беларусь на 20162022 годы" Стратегия развития информатизации в Республике Беларусь на 2016-2022 годы: постановление коллегии Минсвязи Респ. Беларусь от 30.09.2015 № 35 [Электронный ресурс]. URL: http://e-gov.by/zakony-i-dokumenty/strategiya-razvitiya-informatizacii-v-respublike-belarus-na- 2016-2022-gody (дата обращения: 07.10.2020). говорится, что необходимо "способствовать укреплению национального суверенитета в информационной сфере и национальной безопасности". В документе также присутствует термин "цифровой суверенитет", определение которого отсутствует. Однако очевидно, что эти понятия не идентичны. В Стратегии подчеркивается, что "развитие национальной индустрии информационных технологий является необходимым условием успешного развития информатизации, обеспечения "цифрового суверенитета" государства, а также важным фактором глобальной конкурентоспособности экономики страны". В качестве важной задачи было отмечено, что организация научных исследований, разработка и производство собственного оборудования и программного обеспечения для защиты информации, ключевых элементов информационной и коммуникационной инфраструктуры, совершенствование их стандартизации, системы сертификации в целях обеспечения информационной безопасности и цифрового суверенитета республики. Однако, как отмечают исследователи, "действующее законодательство Республики Беларусь пока не содержит стандартов, полностью гарантирующих цифровую безопасность и цифровой суверенитет. государства" [8, с. 156-157]. Важным шагом в понимании информационного суверенитета является принятие Концепции информационной безопасности Республики Беларусь, утвержденной постановлением Совета Безопасности 18 марта 2019 г., в которой информационный суверенитет рассматривается в контексте информационной безопасности как отдельное явление и регулирующий институт, а также находят правовое закрепление основы государственной политики по защите национальных интересов в информационной сфере. В этом документе информационный суверенитет определяется как неотъемлемое и исключительное верховенство права государства самостоятельно определять правила владения, использования и распоряжения национальными информационными ресурсами, осуществлять независимую внешнюю и внутреннюю государственную информационную политику, формировать национальную информационную инфраструктуру, обеспечивать информационную безопасность О Концепции информационной безопасности Республики Беларусь: постановление Совета Безопасности Респ. Беларусь от 18 марта 2019 г. № 1[Электронный ресурс]. URL president. gov.by/uploads/documents/2019/1post.pdf (дата обращения: 07.10.2020).. Фактически, здесь информационный суверенитет рассматривается как цифровой суверенитет. Информационный суверенитет рассматривается вместе с информационным нейтралитетом Беларуси, а обеспечение безопасности национального сегмента интернета включает в себя в основном отражение основного объема кибератак на информационные системы и сети передачи данных. Информационный нейтралитет трактуется в аспекте политики международного доверия и сотрудничества в области использования новых средств коммуникации.

В Казахстане в документах используется понятие "электронные границы", имеющие отношение к суверенному праву государства на регулирование информационного пространства. Еще в 2011 г. Президент Нурсултан Назарбаев на саммите Шанхайской организации сотрудничества впервые публично заявил о электронном суверенитете и необходимости усилий по поддержанию электронных границ. В программе "Цифровой Казахстан" Государственная программа "Цифровой Казахстан": постановление Правительства Респ. Казахстан от 12 декабря 2017 г. № 827 [Электронный ресурс]. URL: https://digitalkz.kz/wp- content/uploads/2020/03/CK-rus.pdf (дата обращения: 12.07.2020). используется концепция информационной безопасности, содержание которой направлено на обеспечение защищенности электронных границ. Она включает в себя необходимость обеспечения борьбы с киберпреступностью, религиозным экстремизмом и терроризмом. В 2017 г. была разработана концепция безопасности страны "Киберщит Казахстана", целью которой является обеспечение информационной безопасности общества и государства в сфере информации и коммуникации, а также защита конфиденциальности граждан, когда они используют информационную и коммуникационную инфраструктуру.

Все эти национальные подходы к суверенному интернету включают в себя его ориентацию на обеспечение безопасности государства, общества и личности. В литературе такой суверенитет часто называют сильным суверенитетом в противоположность слабому. Слабый суверенитет относится к инициативам частного сектора по защите данных с акцентом на сочетание суверенитета данных с цифровыми правами, а сильный суверенитет относится к деятельности государства по управлению интернетом с акцентом на обеспечение национальной безопасности.

Дизайны управляющих институтов цифровизации и суверенизации интернета

Структура институтов управления, которые разрабатывают и реализуют политику цифровизации и обеспечивают цифровой суверенитет в различных странах, строится с учетом многих факторов внутреннего и внешнего порядка. Они часто определяются доминирующей формой менталитета менеджмента, конкретной историей, культурой и стилем управления. Под структурой управленческих институтов мы подразумеваем сознательную и преднамеренную попытку определить цели политики и связать их с инструментами или средствами, которые, как ожидается, помогут реализовать эти цели [19, р. 292]. Существует несколько подходов к классификации институтов проектного менеджмента цифровизации. Один из подходов предполагает нацеливание на государственные уровни, которые обеспечивают общую координацию усилий по цифровизации. Здесь могут выделяться замыслы централизованного правительства, уполномоченного государственного органа или специально созданного органа централизованного управления. Второй подход берет за основу взаимодействие государства, бизнеса и гражданского общества в процессе разработки и реализации политик цифровизации. Отсутствие такого взаимодействия часто порождает технократический подход, выражающийся в невольном авторитаризме. Есть сторонники идеи широкого плюрализма участников взаимодействия в управлении цифровизацией. Однако, как подчеркивает Мэдлин Карр, "одна из фундаментальных проблем нынешних договоренностей состоит в том, что вместо того, чтобы распределять власть среди широкого круга участников, принцип многостороннего участия усиливает существующую динамику власти, которая с самого начала была "встроена" в модель" [14, с. 658]. Все исследованные страны характеризуются централистическим дизайном институтов управления с акцентом на государстве. Однако есть элементы мультилатерализма и мультистейкхолдизма.

Система централизованного управления цифровизацией в России. Российская политика формирования системы управления цифровизацией, включая обеспечение цифрового суверенитета, основана на убеждении, что текущее распределение между странами ресурсов, необходимых для обеспечения безопасного и стабильного функционирования интернета, не позволяет реализовать совместное справедливое управление, основанное на принципах доверия О Доктрине информационной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 5 декабря 2016 г. № 646[Электронный ресурс]. URL: https:// rg.ru/2016/12/06/doktrina-infobezobasnost-site-dok.html (дата обращения: 07.06.2020).. Следовательно, Россия ориентирована прежде всего на формирование национальной системы управления процессом цифровизации всех сторон общественной жизни и защиты информационного пространства для обеспечения национального суверенитета. Эта национальная система, по сути, состоит из трех подсистем: (1) управление национальной программой "Цифровая экономика Российской Федерации"; (2) система защиты информации; (3) национальная система управления российским сегментом сети интернет.

Структура первой подсистемы определена Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 марта 2019 г. О системе управления реализацией национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации": постановление Правительства РФ от 2 марта 2019 г. № 234 [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/72190034/ (дата обращения: 15.06.2020). Ее содержательные компоненты и принципы организаций указывают на то, что система организована по смешанному принципу, который включает государственную централизацию, элементы многосторонности и государственно-частного партнерства. Этой подсистемой руководит Президиум Совета при Президенте по стратегическому развитию и национальным проектам. Подсистема состоит из трех блоков: Правительственная комиссия по цифровому развитию с соответствующими структурами управления, отраслевые органы цифровизации, а также автономные некоммерческие организации цифровой экономики, в формировании которых наряду с государством участвует бизнес. В данной подсистеме ослаблена роль гражданского общества.

В систему защиты информации входят все основные органы государственной власти, а также частные и негосударственные структуры и организации, обеспечивающие информационные процессы в стране. По сути, эта система представляет собой всю политическую и административную структуру государства, а также бизнеса и СМИ в аспекте реализации задач суверенитета Российской Федерации в информационной сфере.