Статья: Исследование системы бюджетной поддержки аграрного сектора в России

Исследование системы бюджетной поддержки аграрного сектора в России

Шик О.В., Серова Е.В., Янбых Р.Г.

Настоящая работа публикуется по итогам анализа эффективности расходования бюджетных средств на поддержку аграрного сектора в рамках исследования системы бюджетной поддержки аграрного сектора: Public Expenditure Review (PER). Такие исследования проводятся Мировым банком регулярно для многих стран, а в ряде стран являются институционализированной частью бюджетного процесса. Предыдущий анализ государственных расходов на сельское хозяйство в России проводился в 2006 г. (World Bank, 2006). За прошедшее время система бюджетной поддержки сельхозпроизводителей подверглась существенному реформированию. Многие из рекомендаций исследования 2006 г. были реализованы, такие как среднесрочное планирование бюджета и программный подход к бюджетированию, ежегодный мониторинг результатов, но некоторые отмеченные в нем проблемы еще остаются актуальными: регионализация субсидий, преобладание искажающих мер поддержки сельхозпроизводителей.

В настоящем исследовании мы рассматриваем эмпирические свидетельства воздействия аграрной политики на ситуацию в аграрном секторе и пытаемся выявить причины неэффективности некоторых направлений бюджетной поддержки.

Исследование позволило определить следующие факторы потери эффективности в системе бюджетной поддержки аграрного сектора: непрозрачность бюджетных расходов, недостаточная поддержка общих услуг, особенно науки и инноваций, непредсказуемость поддержки, перемещение субсидий, макроэкономические факторы и регионализация поддержки.

Вызовы и проблемы, с которыми сталкивается аграрная политика

Несмотря на рост в сельском хозяйстве в последние годы, успехи сектора остаются неустойчивыми. После восстановления производства последовало в результате девальвации рубля 1998 г. падение, которое удалось преодолеть к 2007 г., однако 2010 год опять характеризовался низким урожаем. В 2018 г. наблюдалось снижение валовой продукции сельского хозяйства, сменившееся ростом в 2019 г. Следует отметить положительную динамику внешнеторгового баланса в АПК. Экспорт сельхозпродукции растет с начала 2000-х гг., а импорт существенно упал в 2015 г., в том числе и в результате продовольственного эмбарго 2014 г., но с 2017 г. демонстрирует небольшой рост. В то же время институциональные и инфраструктурные ограничения, высокие транзакционные издержки при экспорте и импорте продукции В рейтинге Мирового банка Ease of doing business («Легкость ведения бизнеса») Россия занимает 31-е место из 190 стран. При этом важный для развития сельского хозяйства компонент этого показателя, легкость международной торговли, указывает на наличие проблем в этой сфере: у России только 99-е место (The World Bank, 2019). являются основным вызовом для аграрной политики, с которым предстоит справиться для реализации планируемой экспортной экспансии и долгосрочного роста аграрного сектора.

По показателям урожайности и продуктивности в животноводстве Россия все еще сильно отстает от своих торговых партнеров (The World Bank, 2017). Такие факторы роста производительности, как повышение эффективности менеджмента, сокращение неэффективного труда, привлечение инвестиций, оказались исчерпаны. Для устойчивого роста в сельском хозяйстве необходимо обеспечить переход к инновационному развитию. Рассмотрим, как система бюджетной поддержки аграрного сектора в России отвечает на эти вызовы.

Уровень поддержки аграрного сектора

Расходы на поддержку сельского хозяйства и сельского развития снизились по сравнению с 2006-2008 гг. как в постоянных ценах (на 3%), так и в процентах в общих расходах бюджета (на 24%) и в ВВП (на 18%) (рис. 1). Бюджетные расходы составляли от 7 до 13% валовой продукции сельского хозяйства, то есть в валовом выпуске сельхозпродукции около 10% - это бюджетная поддержка, или, иначе говоря, средства налогоплательщиков.

Источник: Расчеты авторов по данным Федерального казначейства, Росстата.

Рисунок 1 Динамика уровня бюджетных расходов, 2006-2018 гг.

Роль общих услуг, поддержки R&D и инноваций

Исследования показывают, что для экономического роста в сельском хозяйстве важен не столько общий уровень поддержки, сколько то, как именно расходуются средства: на общие услуги или на поддержку отдельных производителей. Так, в исследовании по панельным данным ряда стран Латинской

Америки (Anriquez, Foster, Ortega, Falconi & De Salvo, 2016) было показано, что перераспределение 10% бюджета с субсидий на поддержку общих услуг В поддержку общих услуг включаются все программы, которые не создают трансфертов отдельным производителям, а направлены на формирование общих условий для сектора и повышение потенциала отрасли в целом: поддержка науки, образования, инспекционных и контрольных служб, программы развития сельскохозяйственной инфраструктуры за пределами отдельного предприятия, программы сельского развития, программы по развитию маркетинга и прочие расходы. приводит к 5% увеличению добавленной стоимости в сельском хозяйстве.

Более того, ряд исследований выявил негативную корреляцию между бюджетными расходами на поддержку индивидуальных производителей и экономическим ростом в сельском хозяйстве. Так, по модели для Мексики, 10% увеличение поддержки частных благ, таких как субсидии отдельным производителям, приводит к снижению добавленной стоимости в сельском хозяйстве на 2,6% (The World Bank, 2009).

Причина негативного влияния субсидий производителям на экономический рост заключается в том, что средства, выделяемые на эти направления, отвлекаются от поддержки общих услуг. Однако традиционно субсидии являются более привлекательными для политиков, поскольку в первую очередь от них выигрывают крупные производители, выстраивание отношений с которыми дает политические преимущества. Кроме того, однажды введенные субсидии очень сложно отменить, поскольку такие предложения вызывают сильное сопротивление различных групп интересов.

Поддержка производителей напрямую путем субсидий и льгот приводит к вытеснению частных инвестиций, лишает стимулов к повышению конкурентоспособности, создает нагрузку на налогоплательщиков и искажает рыночные сигналы. В то время как меры, направленные на общие услуги, приводят к относительно равномерному распределению выгод и часто направлены на сокращение искажений рынка, вызванных субсидированием.

Доля расходов на общие услуги в аграрном бюджете России снизилась с 48% в 2006 г. до 26% в 2019 г., в то время как поддержка производителей возросла даже в реальном выражении с 31 до 71% (рис. 2).

Анализ отдачи на единицу затрат от различных программ поддержки показал, что наибольшую отдачу дают вложения государства в научные исследования и разработки Д. Алстон (2000) приводит синтез почти 700 расчетов внутренней нормы доходности государственных инвестиций в науку и показывает, что средняя норма доходности составила 43% в год, что в разы выше обычной нормы доходности на вложенный капитал. Другие исследователи также подтверждают, что отдача от вложений в научные исследования и разработки (включая и консультационные услуги, extension) стабильно самая высокая из всех возможных типов государственной поддержки (средняя норма доходности 44,5%), опережающая остальные меры поддержки с большим отрывом (Mogues et al., 2012). (R&D). При этом в России это несущественная часть бюджета: расходы на научные исследования и разработки занимают 3,1%, в расходах на общие услуги на эти направления приходится 11-14% (табл. 1). По этому показателю Россия значительно отстает от торговых партнеров. В США на поддержку науки тратится 22% расходов на общие услуги, в Израиле - 43%, в Бразилии - 77% (рис. 3).

Рисунок 2 Структура федеральных бюджетных расходов на сельское хозяйство: поддержка производителей и финансирование общих услуг, 2006-2019 гг.

Рисунок 3 Доля поддержки науки в расходах на общие услуги
в разных странах, 2017 г., %

Таблица 1 Расходы на научные исследования и разработки в аграрной сфере

В постоянных ценах поддержка науки снижалась на протяжении восьми лет, уменьшившись с 2009 по 2017 г. почти в два раза. Только в 2018 г. были существенно увеличены ассигнования на поддержку науки, которые, однако, не достигли уровня 2009 г.

Что касается создания консультационных служб, эта система строилась «сверху» и вылилась в появление административных учреждений без привязки к реальным нуждам сектора. В результате финансирование программы было прекращено на федеральном уровне, а о региональных консультационных службах и их эффективности информация не собирается, хотя можно предположить, что они продолжают заданную с федерального уровня тенденцию создания с этой целью государственных учреждений. Альтернативой могло бы стать размещение на конкурсной основе государственного заказа на оказание необходимых для сельского хозяйства консультационных услуг среди частных предприятий с выплатой агентского вознаграждения. Также эффективной формой стимулирования инновационного развития является создание фондов поддержки научно-технических и инновационных проектов, инициируемых «снизу». Важно обеспечить внедрение результатов через консультационные службы, привлечение частных консультационных агентств, использование новых технологий передачи информации (по смс и т.д.). Международное сотрудничество, приобретение имеющихся технологий позволят высвободить ресурсы для поддержки развития инноваций.

Факторы, снижающие эффективность бюджетной поддержки

Непрозрачность бюджетных расходов

Непрозрачность бюджетных расходов, особенно в части данных о программах, осуществляемых в регионах вне софинасирования федеральных расходов, является существенным недостатком системы бюджетной поддержки сельского хозяйства. На федеральном уровне ограничена информация о финансировании сельского развития другими ведомствами, помимо

Госпрограммы Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (далее - Госпрограмма). Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. N 717.. Еще больше неизвестных составляющих появляется при анализе расходов региональных бюджетов. Даже основной документ мониторинга бюджетных расходов по Госпрограмме, Национальный доклад Ежегодно подготавливаемый Минсельхозом РФ «Национальный доклад о ходе и результатах реализации Государственной программы, развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»., оперирует только данными расходов федерального бюджета. Ограничены на национальном уровне данные о собственных программах регионов, осуществляемых вне софинасирования федеральных расходов, а это около 15% всех расходов. Особенно это касается программ сельского развития, развития несельскохозяйственной занятости, консультационных услуг. Все большее укрупнение программ и передача больших полномочий регионам по распределению средств между направлениями приводят к тому, что имеющихся данных оказывается недостаточно для оценки эффективности расходования средств.

Непредсказуемость аграрной политики

Одна из серьезных проблем бюджетного финансирования АПК - отсутствие сколько-нибудь предсказуемой политики субсидирования. Безусловно, большим достижением служит принятие среднесрочных программ поддержки сельского хозяйства, содержащих основные объемы бюджетных расходов по направлениям поддержки и индикаторы их эффективности на пятилетний срок, однако это не решило проблемы непредсказуемости политики. Ежегодные изменения, вносимые в программу, пересмотр объемов финансирования, порядков выделения средств, условий предоставления средств регионам, корректировка индикаторов делают невозможным учет бюджетной поддержки при принятии производственных решений, не позволяют компаниям увеличивать горизонт планирования. Он остается на уровне 3-5 лет; в результате компании не осуществляют вложения с большим сроком окупаемости - инвестиции в науку, кадры, сохранение ресурсов.

Недостаточный учет макроэкономических факторов

В системе мониторинга результатов бюджетной поддержки основным показателем эффективности является повышение объемов производства. При этом не учитывается, что бюджетная поддержка - это только часть аграрной политики, и на показатели сектора существенное влияние оказывают такие факторы, как торговая политика, валютный курс и продовольственное эмбарго. Существенное снижение курса рубля в 2014 г. способствовало повышению ценовой конкурентоспособности сельскохозяйственного производства по сравнению с импортом (Shagaida & Шип, 2016), в то же время «контрсанкции» (продовольственное эмбарго) также создали искусственную защиту рынка.

Согласно оценке поддержки производителя (по методологии ОЭСР), в России роль поддержки цен (которая складывается из таможенной защиты и других элементов аграрной политики, влияющих на цены сельхозпроизводителей, таких как ценовые интервенции) являлась определяющей: на нее приходилось 57% совокупных трансфертов производителям в среднем в 2015-2017 гг. Примерно такая же структура поддержки в Китае, в то время как в ЕС и США поддержка цен занимает лишь около 20%.

Таким образом, в России бюджетная поддержка АПК - только один, и не самый важный, компонент аграрной политики. Бюджетная поддержка должна осуществляться с учетом макроэкономического контекста, не должна нарушать фискальную стабильность и благосостояние налогоплательщиков.

Перемещение субсидий как основной фактор потери эффективности при поддержке растениеводства и животноводства