Наиболее часто неэффективность программ субсидирования выражается в том, что часть выгод от программы получают не те, на кого она была нацелена. Субсидия может перемещаться в другие сектора экономики, другие сферы АПК (переработчики, поставщики ресурсов для сельского хозяйства), чиновникам, сельскохозяйственным товаропроизводителям в других странах. Иногда происходит перемещение выгод от политики внутри сектора к той группе сельхозпроизводителей, на которую она не была нацелена - к наиболее богатым производителям. Например, зачастую программы поддержки доходов сельхозпроизводителей в реальности обеспечивают повышение доходов самых крупных и успешных из них.
Больше всего подвержены проблеме перемещения выигрыша от субсидий программы поддержки покупных ресурсов, поскольку в случае, если предложение не эластично по цене, производители ресурсов, столкнувшись с ростом спроса на свою продукцию в результате субсидий, повышают цены.
Субсидии на несвязанную поддержку производителей в России в основном расходуются на приобретение покупных ресурсов и, следовательно, обладают присущими таким программам недостатками. Субсидии на несвязанную поддержку занимали 3,6% расходов бюджета на поддержку производителей в 2017 г., при этом они составляли 0,5% валовой продукции растениеводства, но 20% сальдированного финансового результата в растениеводстве. Объем средств, выделенных по этому направлению, снизился (на 44% за 5 лет), однако как внесение минеральных удобрений, так и урожайность зерновых продолжали расти (+33% за 5 лет) Рассчитано по данным Минсельхоза РФ, Росстата РФ., независимо от динамики объемов выделяемых средств.
Дотации на реализованную продукцию могут приводить к росту предложения и падению цен, а следовательно, доходов производителей. Выигрыш от субсидирования получают переработчики продукции. Основным видом дотаций на реализованную продукцию являются субсидии на повышение продуктивности молочного животноводства, а именно выплаты на реализованное молоко. Они составляли от 2,6 до 6% поддержки производителей в 2013-2017 гг., 12% к прибыли в животноводстве и 0,5% к валовой продукции животноводства.
Прямые выплаты, связанные с производством, нарушают конкуренцию и искажают рыночные сигналы, а также отвлекают средства от финансирования общих услуг. Расширение производства может негативно влиять на доходы, если не сопровождается ростом спроса.
Как и другие программы поддержки производителей, поддержка кредитования, как в форме компенсации процентных ставок, так и в виде льготного кредитования, нарушает конкуренцию, диспропорционально поддерживая крупных производителей и производителей в наиболее финансово успешных регионах. Следствием является снижение эффективности этого инструмента, отмеченное рядом исследователей. Так, Н.М. Светлов, Р.Г. Янбых и Д.А. Логинова (2019) выявили положительное воздействие на выручку программ поддержки краткосрочного кредитования в шести регионах из 14 и долгосрочного в четырех из 14. В.Я. Узун и др. (2014) также отмечают, что с 2009 г. эффективность субсидирования инвестиционного кредитования снижается.
Эффективность программ поддержки инвестиций Здесь рассматриваются программы поддержки инвестиционного кредитования и компенсации инвестиционных расходов, по РФ в целом. можно измерить как объем привлеченных в сектор инвестиций на рубль затраченных бюджетных средств. На Рисунке 4 показано, насколько снизилась эффективность таких программ. Существенное увеличение финансирования этой программы с 2008-2009 гг. не дало соответствующей отдачи в виде притока инвестиций.
Рисунок 4 Снижение отдачи от поддержки инвестиций
Долгосрочная стратегия в этой сфере должна быть направлена на развитие институтов рынка, развитие инфраструктуры, повышающей доступность финансовых услуг для сельхозпроизводителей и сельского населения и снижающей транзакционные издержки для банков: интернет-банкинг, дороги, использование имеющейся инфраструктуры (почта).
Как и с другими программами поддержки покупных ресурсов, дополнительный спрос на сельхозтехнику в результате выделения средств на государственный лизинг и субсидий производителям сельхозтехники приводит к перемещению дотаций поставщикам за счет роста цен или ухудшения условий поставок в случае, когда цены регулируются. В повышении эффективности программ поддержки поставок сельхозтехники ключевую роль играет обеспечение информации, инфраструктуры и стимулирование развития рыночных институтов.
Основной стратегией Федерального проекта «Экспорт продукции АПК» на 2019-2014 гг. Часть Национального проекта «Международная кооперация и экспорт». является массированная государственная поддержка «точек роста» через поддержку экспортно-ориентированных производств и инвестиционных проектов путем льготного кредитования. Кроме того, стратегия расширения экспорта разрабатывается и в разрезе регионов, что также приведет к неэффективному распределению ресурсов в ущерб конкурентным преимуществам. Для эффективной поддержки экспорта будет результативной поддержка общих услуг: создание инфраструктуры, ветеринарные и фитосанитарные меры. Непредсказуемость политики, частые изменения механизмов поддержки служат факторами риска для реализации экспортной стратегии.
Нарушение конкуренции в результате регионализации поддержки сельского хозяйства
Субсидирование сельского хозяйства с 2003 г. отнесено к ведению субъектов Российской Федерации. Из федерального бюджета финансируются расходы, связанные с общими условиями функционирования сельского хозяйства. Такое распределение полномочий нарушает интеграцию рынка страны и приводит к неоптимальным результатам расходования средств.
Распределение бюджетной поддержки по регионам неравномерно и не связано с их ролью в производстве продукции. На Центральный и Приволжский федеральные округа приходится 50% региональной поддержки, при этом на одного сельского жителя поддержка в Дальневосточном округе существенно выше.
Самая низкая доля бюджетной поддержки в валовой продукции сельского хозяйства в 2017 г. была в Краснодарском крае - менее 2%, а самая высокая - в Чукотском автономном округе, где эта доля превысила 100%. Ряд регионов реализует крупные инвестиционные проекты за счет региональных средств (например, Сахалинская область). Одной из целей аграрной политики в течение ряда лет было обеспечение самообеспеченности регионов агропродовольственной продукцией.
Можно констатировать, что региональная аграрная политика состоит из двух разнонаправленных компонентов: точечной поддержки наиболее успешных проектов и предприятий, которые, в основном, расположены в наиболее благоприятных климатических условиях, и поддержки производителей в маргинальных с точки зрения климатических условий и неконкурентоспособных регионах.
В исследуемый период децентрализация поддержки уменьшилась. Рост поддержки производителей происходил в основном за счет федерального бюджета, и доля региональных бюджетов в консолидированной поддержке сократилась с 44% в 2010 г. до 28% в 2018 г. Однако большая часть федеральных средств передается в виде межбюджетных трансфертов регионам. Таким образом, контролируемые федеральным правительством расходы составляют только 37% бюджетной поддержки сельского хозяйства.
Регионы, имеющие высокие бюджетные возможности по финансированию аграрного сектора, - в основном, регионы с низкой долей аграрного сектора в экономике. Это объективно обусловлено тем, что такие регионы расположены в зонах, наименее благоприятных для сельскохозяйственного производства. Децентрализация бюджетной поддержки АПК означает, прежде всего, стимулирование аграрного производства именно в регионах, неблагоприятных для сельского хозяйства, что ведет к неэффективному использованию общественных ресурсов.
Мы рассмотрели, как произошло перераспределение сельскохозяйственного производства между четырьмя группами регионов, в соответствии с их позицией на графике. Несмотря на то, что текущее распределение полномочий между уровнями бюджетной системы стимулирует смещение сельхозпроизводства в группу 1, по данным Росстата, до 2017 г. этого не произошло. Развитие получили регионы группы 2 и группы 3, где сельское хозяйство играло важную роль в экономике в начале рассматриваемого периода.
В этих группах наблюдался наибольший прирост валовой продукции сельского хозяйства за период с 2006 до 2017 г. (около 30% за 11 лет), средний темп роста валовой продукции сельского хозяйства за этот период также был больше. Однако среди благоприятных для сельского хозяйства регионов рост полученной в них доли прибыли от реализации продукции животноводства оказался значительно выше там, где финансовая обеспеченность региона выше: это свидетельствует о том, что регионы с большими финансовыми возможностями более активно развивали современное животноводство (рис. 5).
Рисунок 5 Роль аграрного сектора в экономике регионов в зависимости от их финансовой обеспеченности, 2006-2017гг.
Примечание: *Роль аграрного сектора в экономике: доля сельского хозяйства в ВРП.
Индекс финансовой обеспеченности: Find = EXPind+(1-Dind), где EXPind - расходы консолидированного бюджета региона.
Dind - доля дотаций в доходах бюджета по сравнению со средней по России; оба показателя нормализованы.
Группа 1: финансово обеспеченные с неразвитым сельским хозяйством.
Группа 2: финансово обеспеченные с развитым сельским хозяйством.
Группа 3: финансово неблагополучные с развитым сельским хозяйством.
Группа 4: финансово неблагополучные с неразвитым сельским хозяйством.
Источник: Рассчитано авторами по данным Федерального казначейства и Росстата РФ. бюджетный аграрный расход экономический
Несмотря на усилия федеральных властей по достижению самообеспеченности регионов, а также усилия региональных властей финансово благополучных регионов по дополнительному инвестированию за счет региональных средств, производство смещается в те регионы, где климатические условия наиболее благоприятны для сельского хозяйства, то есть туда, где оно наиболее экономически эффективно. Эта тенденция отмечена также в работе (Uzun & Lerman, 2017). Однако в результате различий в финансовых и лоббистских возможностях, внутри одной климатической группы регионы демонстрируют различные темпы роста. Так, в среднем по группе регионов с наиболее благоприятным климатом темп роста бюджетной поддержки сельского хозяйства в 2006-2017 гг. составил 0,02%, темп роста валовой продукции сельского хозяйства (ВПСХ) составил 3,2%. При этом
темпы роста поддержки и ВПСХ в Воронежской и Курской областях заметно отличаются от средних по группе: темп роста бюджетной поддержки в этих двух областях был 0,11% и 0,13% соответственно, средний темп роста ВПСХ - 6,8% и 6,6% соответственно. Также заметно различие ситуаций в Татарстане и Башкортостане (в первом ВПСХ выросла в 2006-2017 гг. на 26%, а во втором упала на 14%).
Таким образом, хотя в целом по России регионализация поддержки не оказала определяющего влияния на эффективность размещения производства между регионами, есть свидетельства неравномерного распределения прибыли в пользу более финансово обеспеченных регионов. Кроме того, среди регионов со сходными условиями поддержка и производство распределяются неравномерно. Результатом регионализации является нарушение условий конкуренции: одни регионы вытесняют другие с рынка путем усиленного субсидирования своих производителей.
Эмпирическая оценка эффективности бюджетных расходов
В рамках настоящего исследования мы проанализировали воздействие бюджетной поддержки на экономический рост в сельском хозяйстве на основе панельных данных по регионам РФ.
Рост в сельском хозяйстве опережает рост экономики в целом (рис. 6), но можно ли утверждать, что это связано с бюджетными расходами?
Источник: Росстат РФ.
До второй половины 2000-х гг. практически не было опубликовано исследований влияния государственных расходов на экономический рост в сельском хозяйстве.
Рисунок 6 Рост производства продукции сельского хозяйства и ВВП, 1994-2018 гг.
Но постепенно данная тема начала привлекать все большее внимание исследователей и заняла центральную позицию. Межстрановые исследования приходят к выводу, что бюджетные расходы на сельское хозяйство имеют положительное значение для экономического роста в этом секторе. Б.Л. Гарднер (Gardner, 2005) выявил положительную зависимость роста в сельском хозяйстве от уровня поддержки, однако согласно эмпирическим данным, уровень поддержки необходимо увеличить на 30% для достижения роста в аграрном секторе на 0,1%. Р. Лопес и Г. И. Галинато (Lopez & Galinato, 2007) показывают, что эластичность валового выпуска от государственных расходов на сельское хозяйство составляет 0,18-0,2, и приходят к выводу, что действие разных типов поддержки может быть разнонаправленным. Как отмечалось выше, поддержка отдельных производителей зачастую замедляет экономический рост.
Для России исследователи также приходят к выводам, что господдержка в большинстве случаев положительно влияет на финансовые показатели предприятий, производство и выручку, но не является определяющим фактором Согласно исследованиям, за счет субсидий в среднем за 2007-2009 и за 2010-2012 гг. рентабельность была на 12% выше, чем была бы без учета субсидий. В 36 регионах без субсидий сельхозпроизводители бы вели деятельность с убытком (Узун, Гатаулина, Сарайкин, Карлова, 2014)..