Действие принципа централизации и децентрализации, обусловленное трехуровневой системой Казначейства России, отражает учет специфики построения каждого уровня казначейской системы, расширение границ самостоятельности региональных и местных органов системы.
Принцип разграничения и совмещения функций по уровням системы предполагает взаимодействие органов казначейства на различных уровнях.
Принцип единства правовой и нормативной базы вытекает из самой природы устройства казначейской системы, способной к взаимодействию по выполнению возложенных задач. Он подразумевает для всех органов общую правовую основу, единые стандарты учета, отчетности, типовые договоры с интегрируемыми организациями и другие элементы, обеспечивающие единообразную работу.
Принципы предопределяют характер деятельности и структуру органов казначейства РФ, образованную последними с целью обеспечения вертикального и горизонтального выравнивания доходов соответствующих бюджетов посредством перераспределения средств между ними.
Таким образом, в настоящее время создана единая централизованная, трехуровневая и иерархическая система органов Казначейства России в полном соответствии с существующим административно-территориальным делением РФ.
Трехуровневую систему казначейских Казначейства России образует ряд управлений, в состав которых входят соответствующие отделы, отвечающие за выполнение основных казначейских функций (УФК, отвечающие за операции казначейства в регионах, и сети отделений Федерального казначейства - ОФК, непосредственно работающие с бюджетополучателями и налогоплательщиками).
Главное управление Федерального казначейства (ГУФК) осуществляет сводный учет доходов и расходов федерального бюджета. Особенность функций, возложенных на Главное Управление, определяется тем, что оно руководит работой всех органов казначейства и организует через них бюджетное и финансовое исполнение федерального бюджета и внебюджетных фондов, а также осуществляет выполнение других функций .
Основной функцией УФК является обеспечение через нижестоящие органы казначейства исполнения всех решений о формировании доходной части и расходования средств федерального бюджета. ОФК по городам (исключение городов районного подчинения), районам и районам в городах возглавляются руководителями, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности руководителями УФК.
Основные функции отделения Федерального казначейства в городах и городских регионах (ОФК):
формирование доходной части федерального бюджета на соответствующей территории;
обеспечение целевого финансирования расходов по бюджетополучателям;
ведение учета операций по движению средств на счетах казначейства;
представление вышестоящим органам казначейства информации об исполнении федерального бюджета.
Распоряжением Правительства РФ от 1 декабря 2004 года № 703 «О Федеральном казначействе», ключевые функции Федерального казначейства реализуются средством подготовительного и текущего контролирования ведения операций со средствами федерального бюджета на внешних счетах, открытых в органах Федерального казначейства основным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджет. Сегодня согласно ст. 267 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральным казначейством производится контроль за выполнением бюджета, а именно за:
недопущением превышения лимитов бюджетных обязательств, распределенных между нижестоящими распорядителями и получателями средств бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
недопущением превышения бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источниками финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;
непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств;
непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;
соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;
наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов РФ, возникновение у него денежных обязательств.
Эффективное функционирование казначейства основывается на полной подчиненности и подотчетности ОФК УФК, которые в свою очередь непосредственно подчиняются Казначейству России.
Таким образом, структура органов Федерального казначейства представлена центральным аппаратом Федерального казначейства, в составе которого 12 управлений по основным направлениям деятельности, и 84 территориальными органами: Межрегиональным операционным управлением Федерального казначейства и 83 управлениями Федерального казначейства по субъектам РФ.
Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, Центральным банком РФ, общественными объединениями и иными организациями.
Главное управление Министерства финансов РФ возглавляет начальник в рамках заместителя Министерства финансов РФ.
Одной из важнейших функций, возложенных на казначейские органы, является контрольно-ревизионная работа по контролю за расходованием бюджета на всех уровнях использования. Выделяют три основных этапа контроля.
Предварительный этап проводится на стадии санкционирования расходов в момент контроля и учета принятия бюджетными учреждениями обязательств и препятствует принятию бюджетными учреждениями обязательств, не обеспеченных назначениями
Текущий этап осуществляется на стадии финансирования расходов. Бюджетное учреждение представляет для проверки в орган, исполняющий бюджет, документы, удостоверяющие факт выполнения принятого обязательства. Кроме того, оно должно соблюдать требования в отношении подготовки документов на оплату конкретных расходов.
При проведении контроля на последующем этапе устанавливается соответствие реальной стоимости товаров и услуг, поставленных по принятым обязательствам, тем суммам, которые были оплачены.
Последующий контроль может осуществляться органом, ответственным за составление и рассмотрение проекта бюджета, другими финансовыми и контрольными органами исполнительной власти, а так же Счетной палатой.
В свою очередь, деятельность органов Федерального казначейства может быть проверена со стороны других уполномоченных органов:
по финансово-хозяйственной деятельности - налоговой инспекцией, представителями внебюджетных фондов, контрольно-ревизионным управлением;
по исполнению федерального бюджета - Счетной палатой, контрольно-ревизиционным управлением Министерства финансов РФ, Прокуратурой РФ.
Основными направлениями основополагающей - контролирующей - деятельности органов казначейства являются:
проверка коммерческих банков и учреждений Банка России по своевременности зачисления и перечисления средств, поступивших в доход федерального бюджета или доход государственных внебюджетных фондов, либо средств из федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов на счет получателей
предварительный и текущий контроль за целевым расходованием средств федерального бюджета распорядителями и получателями бюджетных средств
проверка территориальных органов казначейства вышестоящими органами по соблюдению действующего законодательства и нормативных актов при исполнении федерального бюджета
последующий контроль за целевым расходованием средств федерального
бюджета по заданиям Министерства финансов РФ и ГУФК РФ.
.2 Актуальные проблемы текущего развития органов Федерального
казначейства России
К одной из самых серьезных проблем, проявившихся на современном этапе развития и препятствующих бесперебойному функционированию казначейской системы, относится несогласованность законодательной и нормативно-правовой баз, касающаяся всех направлений взаимодействия федерального казначейства с внешними системами:
с банковской системой нет централизации средств на счетах федерального казначейства Российской Федерации;
органы федерального казначейства реально не включены в систему электронных расчетов;
федеральное казначейство Министерство Финансов РФ не является лицензированной кредитной организацией, а потому не имеет статуса участника прямых расчетов.
Также проблемы наблюдаются в порядке осуществления казначейством операций по обеспечению наличными деньгами бюджетополучателей.
Выполняемые системой органов федерального казначейства функции во многом воспроизводят банковские, что с учетом проблем обеспечения условий полного формирования на едином счете доходов и средств федерального бюджета в целях осуществления их эффективного и управляемого использования представляется крайне недостаточным: в стране не должно быть одновременно казначейской и банковской систем исполнения бюджета. Кроме того, процесс перехода от банковского к казначейскому методу исполнения бюджета в РФ осуществлялся и продолжает осуществляться без учета последствий такого перехода для находящейся не в лучшем состоянии расчетно-банковской системы страны.
Вторую группу актуальных проблем представляют взаимоотношения с государственными налоговыми и таможенными органами, суть которых сводится к дублированию функций по учету доходов федерального бюджета между органами казначейства и налоговой службы, при том, что методология и технология информационного обмена органов указанных служб с органами федерального казначейства нуждаются в значительном улучшении. Для полного введения конкретного и механического распределения прибылей по различным уровням экономной системы должна быть изменена классификация прибылей бюджетов с присвоением персональных кодов тем налогам и сборам, которые имеют всевозможные нормативы распределения по уровням экономной системы (к примеру, платежи за потребление естественными ресурсами, налог на прибыль). Без такого решения невозможно реализовать требование концепции Единого счета федерального казначейства, устанавливающее положение о зачислении всех налогов на один счет Федерального казначейства для последующего распределения доходов по уровням бюджетов. Требуются перемены в обслуживании плательщиков и получателей бюджетных средств, а также их контрагентов:
нет единого реестра распорядителей и получателей бюджетных средств;
отсутствует правовая основа единства осуществления расходов через лицевые счета по всем распорядителям и получателям средств федерального бюджета;
не разграничена сфера ответственности за принятие, подтверждение и оплату бюджетных обязательств;
не применяется единая классификация доходов всеми участниками бюджетного процесса;
не урегулирован вопрос порядка финансирования через лицевые счета получателей средств федерального бюджета, не являющихся юридическими лицами, учитывающий специфику отдельных министерств и ведомств.
Совершенствование непременного учета в рамках казначейской системы всевозможных видов муниципальных денег с целью регулирования межбюджетных соотношений предполагает эффективное решение вопроса о выполнении через органы казначейства бюджетов муниципальных целевых фондов - пенсионного, общественного и медицинского страхования. Перспективы управления средствами, сосредоточенными во внебюджетных социальных фондах, неразрывно связаны с мобилизацией финансовых ресурсов на социальные цели в рамках общегосударственной структуры формирования бюджетных ресурсов и жестким контролем за целевым характером их расходования. В решении задачи регулирования бюджетных пропорций очень важным представляется вопрос о четком определении границ, разделяющих государственный сектор и другие сектора экономики. Сегодня границы отраслей довольно размыты. В отсутствии четкости границ разделов нет и конкретного понимания ответственности за обещания, образующиеся как в сфере публично-правовых, но и в сфере гражданско - правовых взаимоотношений. В связи с этим в самое ближайшее время целесообразно произвести инвентаризацию всех бюджетополучателей, в результате которой должно быть произведено четкое разделение бюджетополучателей на две категории: бюджетные учреждения с соответствующими правами и ограничениями, с финансированием по смете расходов при субсидиарной ответственности государства; другие бюджетополучатели, отношения государства с которыми должны строиться на основе договоров или посредством выделения субвенций или субсидий из бюджета.