Материал: История и перспективы развития Казначейства России

    профессиональные стандарты и нормы профессионального поведения, отраженные в этическом кодексе и обеспечиваемые внутрипрофессиональными императивами.

    интерпретационные акты - разъяснения к вышеупомянутым актам (инструкции, методические рекомендации по их применению в конкретных сферах деятельности или видах организаций и др.).

    внутренние документы (регламенты) органов управления финансовыми потоками.

Таки образом, нормативная база регулирования финансовых потоков преимущественно сформирована из актов, регулирующих учет и контроль платежных взаимоотношений между различными субъектами рыночной экономики, что в итоге имеет прямое или косвенное отношение к управлению финансовыми потоками.

Рис. 2. Структура правовой базы регулирования финансовых потоков

Первоначально нормы об управлении финансовыми потоками содержались в актах об управления финансовой системой, которые в силу своей локальности могли быть использованы для дальнейшей разработки интегрированной правовой базы общей системы управления финансовыми потоками как на государственно-территориальном, так и на корпоративном уровне.

В то время как системный подход в этой области предполагает предварительную разработку общего нормативно-правового документа (правотворческую работу «сверху вниз»), а затем на его основе разработку актов об отдельных финансовых структурах, несовпадение в развитии отдельных финансовых институтов в экономике, напротив, обусловливает правотворчество «снизу», предполагающее дальнейшую работу по кодификации и регламентированию деятельности отдельных органов управления финансовыми потоками.

Формирование нормативной базы управления финансовыми потоками включает стадии: выбор понятийного аппарата управления финансовыми потоками; разработку методологии управления финансовыми потоками (цели, задачи, принципы и т.д.), определение организационной структуры системы управления финансовыми потоками, наделение органов правового регулирования управления финансовыми потоками соответствующей компетенцией, закрепление за субъектами права управления финансовыми потоками статуса, выявление конкретного предмета правового регулирования (отношений по поводу финансовых потоков), уровней регулирования и выбор подлежащих применению источников права, разработку конкретного по ситуации порядка построения системы нормативно-правовых актов управления финансовыми потоками и соответствующего порядка систематизации нормативно-правовых актов.

Предполагается, что между актами и уровнями регулирования не будет противоречий (будет соблюдаться иерархия актов), акты не будут дублировать друг друга. Поэтому должно быть четко расписано соотношение уровней нормативного регулирования и порядок их взаимодействия, а также четко установлены обязательность применения, порядок разработки и согласования нормативно-правовых актов управления финансовыми потоками.

Одним из важнейших вопросов формирования нормативной базы управления финансовыми потоками является разработка и принятие основополагающего нормативно-правового акта (федерального закона), так как ни Бюджетный, ни Налоговый кодексы не решают в полной мере проблему низкого качества нормативно-правовой базы финансовой сферы в целом.

Поиск информации позволяет сделать вывод о том, что все законодательные нормы, содержащие прямую информацию о казначействе, имеют государственную направленность. Вместе с тем реальная практика не исчерпывается только прямыми законодательными нормами и включает широкий круг законов и иных актов, регулирующих взаимодействия участников рынка в финансовой сфере. Поэтому, используя правовую информацию, полученную из правовых систем и иных источников, необходимо ее распределять по степени значимости и областям правоприменения.

1.3 Современная казначейская система исполнения бюджета РФ: предпосылки появления и результаты ее возрождения

Исполнение бюджета - процесс, обеспечивающий поступление доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование организаций и учреждений в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение финансового года.

В мировой практике известны следующие системы исполнения бюджетов:

    казначейская (на казначейства возложены организация и исполнение бюджетов, управление их счетами и бюджетными средствами);

    банковская (за исполнением бюджета следит государственный центральный банк и коммерческие банки).

    смешанная, для которой характерно обслуживание бюджетных счетов как казначейством, так и центральным банком.

В период правления большевиков и союзного государства сложилась банковская система исполнения бюджета, которая практически без изменений просуществовала до 1992 года.

Вслед за политическими и экономическими переменами сменилась бюджетная и банковская системы. Образование коммерческих банков и переориентация функций ЦБ РФ привели к тому, что был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств, стали возникать задержки в перечислении бюджетных средств и их нецелевое использование. Бюджет государства сверху вниз формировался автоматически с постоянными эмиссионными и инфляционными издержками.

В законодательстве нашло отражение разграничение полномочий федеральных органов и субъектов Российской Федерации по формированию, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов. В то же время, региональные и местные финансовые органы практически устранились от обязательного контроля за целевым использованием средств федерального бюджета, «переложив» эти обязанности на центр. Как-то незаметно распоряжения органов федеральной исполнительной власти перестали исполняться органами исполнительной власти субъектов РФ и ослаб контроль за движением федеральных бюджетных средств.

Сложилась ситуация, когда суммы из госбюджета поступали на счета министерств и ведомств, а затем перераспределялись с помощью коммерческих банков, где процент был намного выше.

Многоступенчатость банковской системы замедляла скорость прохождения средств, и Минфин (юридически главный распорядитель бюджетных ассигнований), фактически лишился возможности контролировать прохождение и целевое использование бюджетных средств.

Пополнение бюджета также затруднилось потому, что налоговые органы перешли из подчинения Минфину РФ и произошел ведомственный разрыв информации, необходимой для оперативного управления процессом исполнения федерального бюджета.

По каналам ФНС стали проходить главным образом сведения о начисленных, но не полученных с налогоплательщиков, суммах налоговых платежей в то время, как Минфину России перестала поступать достоверная информация о фактически перечисляемых в доход федерального бюджета суммах, что приводило к задержке финансирования экономики и социальных проектов.

Использование банковской схемы исполнения бюджета в переходный период в начале 1990-х годов обернулось следующими негативными последствиями:

    серьезно замедлилось зачисление доходов в бюджет ввиду отсутствия единой методики распределения регулирующих налогов;

    полноценная оперативная информация о полученных доходах и проведенных расходах не поступала в компетентные органы, что затруднило точное определение минимальных потребностей в заемных средствах;

    отсутствовала возможность разумного маневра средствами федерального бюджета, так как финансировались только валовые бюджетные назначения и суммы конкретных платежей по факту;

    за отсутствием единого ответственного лица за целевым использованием бюджетных средств появилась возможность нецелевого использования и злоупотреблений;

    средства до конечного получателя шли с промедлениями, и из-за задержек заработной платы и социально значимых выплат росла социальная напряженность;

    на счетах коммерческих банков скопилось слишком много остатков бюджетных средств.

Отсутствие механизмов поэтапного контроля расходования бюджетных средств сделало невозможным активное участие Правительства в реализации бюджетной политики, дестабилизируя последнюю. Все это обусловило переход к казначейской системе исполнения бюджетов. Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 года №1556 (в принципиальном плане) и Постановлением Правительства России от 27 августа 1993 года №864 (в организационном плане) был решен вопрос о создании федерального казначейства в составе Министерства финансов РФ.

На первоначальном этапе перед органами Федерального казначейства были поставлены следующие задачи:

    проведение кассовых операций;

    осуществление предварительного и текущего контроля за соблюдением бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса;

    распределение доходов между бюджетами разных уровней;

    составление отчетности об исполнении бюджета.

В середине 1999 года Постановлением Правительства РФ принимается Федеральная целевая программа развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы, направленная на повышение эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами.

Новый этап развития ознаменовал Бюджетный Кодекс РФ 2000 г. решил следующие основные задачи процесса исполнения бюджетов Российской Федерации:

    закрепил казначейское исполнение бюджетов в РФ;

    обеспечил необходимое соответствие кассовых расходов нормам, установленным законом о бюджете на текущий финансовый год;

    определил, что объем принятых обязательств, оплата которых осуществляется за счет средств бюджета, должен соответствовать объему доведенных до бюджетополучателя лимитов бюджетных обязательств;

    установил ответственность Главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета за целевое использование выделяемых им средств.

В ходе административной реформы, начатой Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральное казначейство России было выделено из состава Министерства финансов РФ с 01.01.2005 г. и преобразовано в федеральную службу с подчинением Министерству финансов РФ с переходом к Казначейству от Министерства финансов РФ правоприменительных функций по обеспечению исполнения федерального бюджета, а также функций составления отчета об исполнении федерального бюджета и об исполнении консолидированного бюджета РФ.

С началом функционирования казначейской системы исполнения бюджета казначейство стало концентрировать доходный и расходный финансовые потоки на одном счете, что позволило существенно ускорить процесс финансирования.

Детализация процесса исполнения бюджета позволила четче контролировать объемы бюджетных назначений, гарантированные лимиты финансирования, объемы фактически заключенных соглашений, объемы произведенных авансовых платежей по заключенным договорам, суммы счетов, предъявляемых к оплате, объемы других необходимых выплат.

Наличие в Минфине сведений о состоянии и движении бюджетных средств по всему спектру показателей предоставляет ему и главным распорядителям средств расширенные возможности для оперативного управления бюджетными ресурсами. Казначейство информирует законодательные и исполнительные органы государственной власти Российской Федерации о результатах исполнения федерального бюджета, иных финансовых операциях Правительства РФ, а также о состоянии государственных (федеральных) внебюджетных фондов и бюджетной системы РФ.

Таким образом, концентрация двух потоков денежных средств - доходного и расходного на одном счете при казначейской системе исполнения бюджета позволила: ускорить процесс финансирования за счет сокращения срока пробега средств от распорядителя до конечного получателя; повысить эффективность использования бюджетных средств посредством ужесточения контроля за целевым использованием средств; снизить стоимость обслуживания внутреннего долга путем увеличения точности прогнозирования доходов и расходов на базе оперативного учета и контроля.

Главные преимущества казначейской системы проявились в следующем: любая информация по исполнению бюджета регистрируется казначейством; резко сократился разрыв между регистрацией поступлений и моментом их распределения,   обеспечивается сохранность средств посредством контроля, повышается эффективность управления.

Глава 2. Принципы, структура и функции казначейства России

.1 Задачи и направления деятельности органов Казначейства РФ

Организации казначейской системы исполнения бюджета различного уровня в РФ строится на принципах, которые вытекают из характера и состояния бюджетной системы.

Принцип научности означает, что организация системы казначейства строится на достижениях науки, изучении и обобщении мирового опыта, учете тенденций и направлений изменяющейся внешней среды рыночной экономики.