Жесткая сеть административно-полицейских учреждений в 1789 г. была укреплена созданием городских полицейских управ, получивших трогательное, но лживое наименование «управы благочиния». Эти управы в Москве и Петербурге возглавляли полицмейстеры, а в остальных городах — городничие. В состав управы входили два пристава (по уголовным и гражданским делам) и два советника (ратманы). Каждый город делился на участки в 200–700 домов, а каждый участок — на кварталы по 50—100 домов. Во главе участков стоял частный пристав, а во главе кварталов — квартальный пристав. Под зорким наблюдением полиции был теперь каждый дом, каждый горожанин.
Децентрализуя управление, Екатерина II сохранила вместе с тем мощный и действенный контроль центральной власти над губерниями. Дело в том, что над каждыми двумя-тремя губерниями Екатерина II поставила наместника или генерал-губернатора с неограниченными полномочиями.
Система местных губернских учреждений оказалась настолько прочной, что просуществовала в своей основе до реформы 1861 г., а в некоторых деталях вплоть до 1917 г.
§ 2. РЕФОРМА ЦЕНТРАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Теснейшим образом с губернской реформой 1775 г. были связаны и преобразования центральных учреждений. Частичные изменения были, правда, начаты еще в 60-х гг. XVIII в. Их общая тенденция одна — освобождение центральных учреждений от дел текущего управления и сосредоточение власти в руках императрицы.
Еще в 1763 г. Сенат окончательно утратил свои широкие полномочия. Тогда он был разделен на 6 департаментов. Два из них (один в Петербурге, а другой — в Москве) занимались судебными делами, один ведал делами Украины и Прибалтики, еще один департамент выполнял функции Московской сенатской конторы и т. д. Лишь один из шести департаментов сохранил за собой какое-то политическое значение (публикация законов). Таким образом, Сенат превратился в высшее судебно-апелляционное учреждение.
Одновременно резко возросла роль генерал-прокурора Сената и обер-прокурора. Через генерал-прокурора (а им при Екатерине II долгие годы был князь А. А. Вяземский) императрица и сносилась теперь с Сенатом. У генерал-прокурора была огромная власть. А. А. Вяземский сконцентрировал в своих руках функции министра финансов, юстиции и государственного казначея.
Важнейшим звеном государственного управления стал Кабинет Екатерины II с его статс-секретарями. В Кабинете рассматривались теперь многие вопросы внутренней политики (се-' натские дела, вопросы промышленной политики и т. д.). Важнейшими фигурами стали статс-секретари Екатерины II, такие, как А. В. Олсуфьев, А. В. Храповицкий, Г. Н. Теплов и др. Через них Екатерина II вела основную часть дел по управлению государством. Некоторые екатерининские вельможи выполняли персональные поручения в определенной части внутренней политики. В частности, И. И. Бецкой был главной фигурой в области просвещения, Л. И. Миних — в области таможенной политики и т. д. Так постепенно зарождался принцип единоличного управления, что впоследствии вылилось в организацию министерств. С течением времени обнаружилась необходимость в создании совета при императрице из ближайших и влиятельных сановников. С 1769 г. более или менее регулярно стал действовать Императорский совет.
В связи с передачей большей части дел текущего управления на места, в губернские учреждения, роль коллегий резко снизилась. В 80-х гг. были ликвидированы Камер-коллегия, Юстиц-коллегия, Штате-коллегия, Ревизион-коллегия, Вотчинная коллегия, Берг-коллегия, Главный магистрат, Мануфактур-коллегия, причем последняя — в результате объявленной свободы промышленного предпринимательства и отсутствия надобности контроля и борьбы с «безуказными» предприятиями. Была ликвидирована и Коллегия экономии, а церковные земли окончательно переданы в руки государства. Из коллегий продолжали сохранять прочное положение лишь три — Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская. Сохранил свое положение в качестве одной из коллегий и Синод, но теперь он находился в полнейшем подчинении светской власти.
В итоге всех этих преобразований окрепла самодержавная власть абсолютного монарха, окрепла и диктатура дворянства на местах, создана была прочная полицейско-бюрократическая система учреждений, просуществовавшая вплоть до эпохи падения крепостного права.
§ 3. ЖАЛОВАННАЯ ГРАМОТА ДВОРЯНСТВУ 1785 г
Помимо реформирования государственного механизма управления Екатерина II огромное внимание уделила сословной политике.
Начнем с кодекса прав и привилегий дворянства — так называемой Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства 1785 г. Это был систематический свод всех прав и привилегий, которые в течение десятилетий одну за другой получали дворяне в XVIII столетии. В Жалованной грамоте подтверждалась вольность дворянства от обязательной государственной службы, свобода от уплаты податей, постоя в дворянских домах войск, от нанесения дворянам телесных наказаний за какие-либо преступления. Вместе с тем в Грамоте подтверждалась исключительная прерогатива дворянства во владении населенными имениями, т. е. землей и крестьянами (так называемой крещеной собственностью). Дворянина имели право судить только равные ему. Имения дворян не подлежали конфискации, даже если владелец оказался преступником, — они передавались его наследникам. Жалованная грамота закрепляла за дворянами право заниматься торговлей, иметь в городах дома, строить промышленные заведения и т. д.
Важным моментом в Жалованной грамоте была кодификация дворянского самоуправления. У дворян, имеющих обер-офицерский чин, было право организации дворянских обществ (дворянского собрания) в уездах и губерниях, что стимулировало государственную службу. Участвовали в дворянском собрании лишь владельцы населенных имений. Право быть избранным на выборные должности в губернии или в уезде имели теперь лишь дворяне, обладавшие доходом не менее чем в 100 руб. Это отсекало от дворянской корпорации прослойку деклассированного и разорившегося дворянства.
По Жалованной грамоте сословное самоуправление дворянской корпорации было ограничено и поставлено под контроль государственной власти. Право созыва дворянских собраний (раз в 3года) принадлежало лишь генерал-губернатору и губернатору. Губернатор утверждал результаты выборов дворян вплоть до выборов губернского предводителя. Но, несмотря на некоторое ограничение, дворянство в вопросах местного управления и в губернии и в уезде занимало господствующее положение.
Роль губернских и уездных предводителей дворянства с течением времени получала все большее значение. Это были покровители и защитники дворян, всюду охранявшие их монопольные права и привилегии.
§ 4. ЖАЛОВАННАЯ ГРАМОТА ГОРОДАМ 1785 г
Одновременно с Жалованной грамотой дворянству в 1785 г. была утверждена «Грамота на права и выгоды городам Российской империи». Важнейшим ее положением было деление всех городских жителей на шесть групп, или разрядов. К первой, высшей группе, или разряду, принадлежали все городские домовладельцы и землевладельцы. Сюда же включены были и владельцы городских строений. Поскольку домами или землей в городе владели главным образом дворяне, чиновники и духовенство, они и составили высший разряд городского населения. Во вторую группу, или разряд, объединялось все купечество. Но имущественный ценз для зачисления в купцы был резко увеличен (до 1000 руб.). Второй разряд включал все три гильдии: первую, где капитал достигал 10–50 тыс. руб.; вторую, где он мог равняться 5—10 тыс. руб.; и, наконец, третью — с капиталом 1–5 тыс. руб. Горожане второго разряда наряду с уже состоявшимися льготами по уплате подушной подати, по рекрутской повинности, освобождались теперь от некоторых казенных служб (продажа соли, вина и т. д.). Первые две гильдии были освобождены от телесных наказаний. И это вновь давало иллюзию их приближения к дворянам.
Третий разряд городского населения составляли все ремесленники, записанные в цехи (мастера, подмастерья, ученики). Четвертый разряд — иногородные и иностранцы, проживающие в данном городе. В пятую категорию горожан были зачислены «именитые граждане». Ими были крупнейшие торгсовцы и предприниматели с объявленным капиталом более 50 тыс. руб., банкиры с капиталом от 100 тыс. руб. Сюда же входили бургомистры, городские головы, заседатели магистратов и т. гл., прослужившие более двух сроков, ученые, художники, музыканты.
Наконец, о шестом разряде. Это основная масса— горожан — простые «посадские люди».
Наиболее острый вопрос о крестьянах, ставших фактическими жителями городов, остался по-прежнему нерешенным. Оставались в действии и все прежние преграды на пути перехода крестьян в городские сословия.
Наиболее интересная часть законодательства о городах — городское самоуправление. На смену городовому магистрату, словесному суду и ратушам как единственным органамг самоуправления пришли теперь «общая городовая дума», «шести — гласная дума» и «Собрание градского общества».
Право участия в «Собрании градского общества» (а его значение в городском самоуправлении было немаловажным)» имели лишь горожане, имевшие процентное отчисление с кашитала (введенное вместо подушной подати) не менее 50 руб. Это значит, что нужно было иметь капитал не менее 5 тыс. руб. Таким образом, в общее городское собрание могла войти лишь богатейшая городская верхушка. Туда не имели доступа даже купцы третьей гильдии. «Собрание градского общества» избирало городского голову, бургомистров и всех должностных лиц в органах самоуправления. Наряду с «Собранием» в городе существовала теперь «Общая градская дума». Ее выбирали граждане всех разрядов, но и компетенция Думы была не весьма широкой. Она ведала нуждами городского хозяйства и проводила выборы в третий орган городского самоуправления — «шестигласную Думу». Это оригинальное название дал Думе ее состав — шесть человек от каждого разряда. В Думу входил городской голова.
В ведении шестигласной Думы были нужды населения, городское хозяйство.
Наряду с новыми учреждениями был сохранен и городской магистрат. К судебным его функциям добавились некоторые административные. Губернский магистрат контролировал городские органы самоуправления. Но главный контроль и руководство над городскими учреждениями осуществляли органы государственного местного управления. По-прежнему огромны были полномочия губернатора, губернского правления, городничего с его командой, управы благочиния и т. д. вплоть до квартального надзирателя. В их руках была вся власть.
§ 5. УПРАВЛЕНИЕ ОКРАИНАМИ ИМПЕРИИ
Абсолютистская монархия в течение всего XVIII столетия неуклонно проводила политику централизации и постепенной ликвидации остатков былой самостоятельности некоторых пограничных и окраинных районов. Путем реформ в таких районах царизм укреплял свою социальную опору в лице местной знати и имущих слоев. Процесс феодализации, который интенсивно развивался в присоединенных к России районах, приводил к слиянию местной знати с российским дворянством, к консолидации всего господствующего класса независимо от национальности отдельных его представителей.
Во второй половине XVIII в. екатерининское правительство взяло твердый курс на ликвидацию некоторых привилегий в трех важнейших районах Российской империи — в Украине, Финляндии и Прибалтике.
Украина в XVIII в. и отмена гетманства. Левобережная Украина и в XVIII столетии оставалась почти исключительно земледельческим краем с развитым скотоводством. Природно-климатические условия здесь были более благоприятны, чем в Центральной России, так как здесь преобладали плодородные черноземы. Однако отличия эти были не принципиальными, ибо сезон сельскохозяйственных работ здесь был не намного более длительным, чем в России. Несмотря на высокое плодородие почв, урожайность была здесь подвержена резким колебаниям, а излишки зерна не были постоянным явлением и уходили главным образом на винокурение. Эти условия, а также трудности сбыта зерна отнюдь не стимулировали развитие зернового производства. Помещичье и крестьянское хозяйство в основном сохраняли натуральный характер. Вместе с тем, несомненно, развивалась торговля продуктами сельского хозяйства. Отсюда в Россию поступал скот, пенька, табак, воск, мед и т. п. Получило развитие ремесленно-промысловое производство. Помещики заводили стекольные, свечные, зеркальные, селитренные заводы. Была развита первичная обработка кож. В 1776 г. на Гетманщине одних только кожевен насчитывалось до полутора тысяч. Быстро развивались такие торговые центры, как Полтава, Сумы, Ромны, обгоняя по оборотам Кролевец, Стародуб и др. Из центра России на Украину шел железный товар обширного ассортимента, российские и заморские ткани и т. п. Торговые связи резко усилились после отмены в империи внутренних таможенных пошлин.
Вместе с тем земледелие оставалось почти исключительным занятием основной массы населения, и рост его численности неуклонно вел к расширению прежде всего земледелия, ибо процесс отделения промышленности от земледелия и здесь, в Украине, развивался весьма медленно. Однако Левобережная Украина и в XVIII в. сохраняла и в социальном облике, и в экономике, не говоря уже о политической организации, устойчивые черты вековых традиций.
Нельзя забывать, что регион Левобережной Украины — это южная окраина восточноевропейской земледельческой ойкумены, граничащая с остатками скотоводческих обществ архаического типа с их традиционной воинской организацией как рычагом, способствующим восполнению дефицита совокупного прибавочного продукта путем воинского промысла. Россия веками имела контакты с сообществами такого типа не только в Причерноморье, но и в пределах обширнейшей зоны к востоку от него (вплоть до Урала и Зауралья). «Вольное казачество» Днепра и Дона постепенно включилось в выполнение оборонительных функций и сохранения земледельческой ойкумены Восточной Европы от набегов. Однако вольное казачество, взяв на себя такие функции, стало получать от Москвы (а в более ранний период от Польши) денежное и натуральное жалованье, одновременно сохраняя старинное право свободы занятия рыбными, бортными и звериными промыслами. Вместе с тем казачьи промыслы не могли стать основой производственной деятельности казаков, они были лишь вспомогательным способом жизнеобеспечения. Да и государево жалованье по размерам своим оставляло желать большего, поскольку Россия была бедным государством, едва сводившим концы с концами в своем бюджете. Организация Петром I постоянной армии не исключила необходимости воинских формирований нерегулярного типа, и нужда в казачестве оставалась острой еще долгие десятилетия. Но это отнюдь не исключало периодически возникающую (не от хорошей жизни!) потребность казачества либо в войнах, либо в военных грабежах. Это было фактом реальной жизни и на Дону, и на Днепре.