<101>:
--------------------------------
<100> Пункт 7 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 // Российская газета. 2010. 5 марта.
<101> Приказ Министерства юстиции РФ от 18 мая 2009 г. N 136 "Об организации работы по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 17.
Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 "Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" было признано утратившим силу <102>. Приказом Министерства юстиции РФ от 1 апреля 2010 г. N 77 "Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований" была утверждена форма заключения по результатам антикоррупционной экспертизы <103>.
--------------------------------
<102> Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"// Российская газета. 2010. 5 марта.
<103> Приказ Министерства юстиции РФ от 1 апреля 2010 г. N 77 "Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований" // Российская газета. 2010. 21 апр.
Таким образом, заключение независимого эксперта имеет следующую структуру.
Вводная часть заключения содержит:
- Ф.И.О. независимого эксперта - физического лица либо наименование эксперта - юридического
лица;
-дату выдачи и номер свидетельства об аккредитации в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы на коррупциогенность;
-основание для проведения экспертизы (указание на правовые нормы, регулирующие основы проведения антикоррупционной экспертизы);
-реквизиты нормативного правового акта, проходящего экспертизу.
Исследовательская (мотивировочная) часть должна включать в себя:
-перечень всех положений нормативного правового акта, его проекта или иного документа, в которых выявлены коррупциогенные факторы, с указанием его структурных единиц (разделов, глав, статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев);
-оценку степени коррупциогенности каждого фактора в отдельности и нормативного правового акта (его проекта) в целом;
-вывод об отсутствии или наличии коррупциогенных факторов в нормативном правовом акте или его проекте.
Заключительная часть содержит конечные выводы и предложения эксперта:
-предложения о способах устранения коррупциогенных факторов (исключение из текста документа данных норм, изложение его в другой редакции, внесение иных изменений в текст рассматриваемого документа либо в иной документ или другие способы);
-подпись эксперта (если заключение направляется почтой России);
-дату написания заключения.
Так как на федеральном уровне отсутствует обязательность публикации поступивших заключений независимых экспертов, то представляет большую сложность найти данные заключения. Пути решения данной проблемы мы предлагаем в нашем пособии. И в связи с этим считаем необходимым привести полные версии нескольких заключений независимых экспертов, размещенных в сети Интернет. Анализ даже столь малого количества экспертиз показывает, что они различны по своей структуре. Также интересным представляется узнать, какие коррупциогенные факторы были обнаружены экспертами.
Образец заключения N 1 <104>
--------------------------------
<104> Сайт автономной некоммерческой организации "Учебно-консалтинговый центр "Ликей": http://www.likey-tver.ru.
Автономная некоммерческая организация "Учебно-консалтинговый центр "Ликей" 23 июня 2009 г. аккредитована в Министерстве юстиции Российской Федерации в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы на коррупциогенность (свидетельство об аккредитации от 23 июня 2009 г. N 118).
Аккредитация проведена в соответствии с Приказом Министерства юстиции РФ N 92 от 31 марта 2009 г. "Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность".
Экспертное заключение на проект Приказа Министерства РФ по делам
гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий "Об утверждении Порядка получения экспертной организацией добровольной аккредитации в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска"
1.Экспертиза проекта Приказа Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий "Об утверждении Порядка получения экспертной организацией добровольной аккредитации в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска" (далее - проект Порядка) проведена в целях выявления положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращения включения в них указанных положений.
2.Экспертиза проведена на основе требований и процедур, изложенных в Постановлении Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" и Постановлении Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 "Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции".
3.В результате экспертизы проекта Порядка выявлены следующие факторы, которые прямо или косвенно могут послужить основой для проявления злоупотреблений при правоприменительной практике указанного выше документа.
3.1.В п. 18 Порядка указано, что Комиссия по аккредитации принимает решение об аккредитации или об отказе в аккредитации на основании рассмотрения, в том числе и заключения экспертизы (документов), которое проводит государственное учреждение, подведомственное МЧС.
В то же самое время по предыдущему тексту Порядка этот документ не фигурирует и непонятно, кто должен готовить такое заключение.
Предлагаем:
- п. 18 Порядка изложить в следующее редакции: "По результатам рассмотрения представленных заявителем документов и заключения экспертизы документов государственного учреждения Комиссия по аккредитации принимает решение об аккредитации или об отказе в аккредитации" (далее - по тексту);
- п. 8 Порядка дополнить следующим предложением: "По результатам экспертизы документов государственное учреждение готовит соответствующее заключение, которое представляет в Комиссию по аккредитации".
3.2.В п. 8 и п. 9 Порядка заложено определенное противоречие. Так, если следовать п. 8, то документы на аккредитацию необходимо представлять в Комиссию по аккредитации. 9-й пункт Порядка требует направлять документы на аккредитацию в государственное учреждение. Так куда же все-таки следует направлять документы?
Предлагаем:
п. 9 Порядка изложить в следующей редакции: "Заявитель, претендующий на аккредитацию
вобласти оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска, направляет заявление в Комиссию по аккредитации по форме..." (и далее по тексту).
3.3.Пункт 5 Порядка определяет, что аккредитация заявителей проводится комиссией МЧС России по аккредитации организаций в области независимой оценки пожарного риска на
безвозмездной основе.
Процесс аккредитации, в соответствии с п. 6 Порядка, включает, в том числе, и экспертизу документов заявителя на соответствие установленным требованиям к заявленному направлению деятельности.
Таким образом, и экспертиза документов, проводимых государственным учреждением (ГУ), должна проводиться на безвозмездной основе.
Тем не менее считаем важным особо подчеркнуть в Порядке этот факт и дополнить п. 8 абзацем следующего содержания: "Экспертиза документов заявителя на соответствие установленным требованиям к заявленному направлению деятельности осуществляется на безвозмездной основе".
3.4.Подп. "з" п. 9 требует от заявителей представления сведений о наличии помещений, аттестованного испытательного оборудования, поверенных средств измерений и средств контроля качества выполненных работ, принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании.
Такое требование представляется совершенно необоснованным и излишним в отношении тех заявителей, которые планируют осуществлять обследование объектов защиты и расчет пожарных рисков. Трудно представить, зачем таким организациям поверенные средства измерений.
В то же самое время такое требование является разумным и абсолютно необходимым для тех заявителей, которые планируют осуществлять аналогичные мероприятия в отношении продукции. Таким организациям, очевидно, требуется и аттестованное испытательное оборудование, и поверенные средства измерений, и средства контроля качества.
Особо следует в п. 9 подчеркнуть требование о недопустимости требования иных документов.
Кроме того, целесообразно дать возможность заявителю на аккредитацию представлять по своему усмотрению иные сведения, которые бы подтверждали его компетентность выполнять заявляемые виды работ.
Учитывая вышеизложенное, предлагаем:
- подп. "з" п. 9 изложить в следующей редакции:
"з) сведения о наличии помещений и материально-технического обеспечения обследования объектов защиты и расчетов по оценке пожарных рисков."
Если заявитель претендует на аккредитацию в области оценки соответствия продукции установленным требованиям, то дополнительно представляются сведения о наличии аттестованного испытательного оборудования, поверенных средств измерений и средств контроля качества выполненных работ, принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании;
- дополнить п. 9 абзацами следующего содержания: "Требовать предоставления иных документов не допускается". "Заявитель на аккредитацию вправе представить иные сведения, подтверждающие его компетентность и способность выполнять заявленные на аккредитацию виды работ".
3.5.Пункт 12 Порядка определяет, что "квалификационные экзамены принимает Комиссия МЧС России в соответствии с квалификационными требованиями к экспертам по независимой оценке пожарного риска согласно приложению N 3. Персональный состав данной комиссии утверждается МЧС России".
Совершенно очевидно, и из текста Порядка эта напрямую следует, что аккредитация не может быть осуществлена без успешной сдачи квалификационных экзаменов.
Каким образом будет организована работа комиссии, каковы критерии успешной сдачи квалификационных экзаменов? На эти и аналогичные вопросы Порядок не отвечает и тем самым создает широкое поле для злоупотреблений при приеме таких экзаменов. В Порядке даже не просматривается попытка минимизировать и тем более исключить субъективизм членов комиссии и их возможность влиять на результат сдачи экзаменов.
Порядок предусматривает наличие одной Комиссии на всю Российскую Федерацию. Это, априори можно утверждать, либо создаст полный коллапс в приеме экзаменов и работе Комиссии, либо экзамены будут приниматься формально, а то и за определенную "благодарность".
Кроме того, поездку, а то и не одну, для решения вопросов сдачи квалификационных экзаменов с Дальнего Востока в Москву едва ли можно считать разумной. Это в конце концов отразится на стоимости услуг по независимой оценке пожарных рисков, что может сделать такую оценку финансово недоступной для потребителей таких услуг.
Отсутствие выбора у заявителей на аккредитацию в части сдачи квалификационного экзамена и монополизация такой функции в одном органе - Комиссии МЧС - верный путь к
проявлению злоупотреблений и коррупции.
Предоставление права только Комиссии МЧС принимать квалификационные экзамены тем более непонятно, что:
-принижается роль и значение территориальных органов МЧС. А ведь, кто, как не такие органы, знают реальное положение вещей в области обеспечения пожарной безопасности на подконтрольных территориях и объектах защиты;
-территориальные органы МЧС должны осуществлять контроль за деятельностью аккредитованных организаций (п. п. 28, 29, 30 Порядка);
-учет заключений по независимой оценке пожарных рисков возлагается на территориальные органы МЧС.
Практика показывает, что с точки зрения исключения возможностей проявления коррупции (ее минимизации), там, где это возможно, необходимо исключать непосредственный контакт сдающего экзамен и принимающего его. Кроме того, в классических схемах приема и сдачи экзаменов присутствует элемент субъективизма со стороны членов экзаменационных комиссий. Этих недостатков можно было бы, на наш взгляд, избежать, если квалификационный экзамен принимать в форме тестирования.
Таким образом, целесообразно, на наш взгляд, иметь не только Комиссию МЧС, но и комиссии в территориальных органах МЧС и дать возможность заявителям на аккредитацию самим решать, в какой из комиссий им сдавать квалификационные экзамены.
Исходя из вышеизложенного, предлагаем п. 12 Порядка изложить в следующей редакции: "Квалификационные экзамены принимаются Комиссией МЧС России или комиссиями
территориальных органов МЧС России по субъектам РФ в соответствии с квалификационными требованиями к экспертам по независимой оценке пожарного риска согласно приложению N 3.
Персональный состав комиссий утверждается приказами руководителя МЧС России (его заместителя) и руководителей территориальных органов.
Комиссии осуществляют свою работу на основании соответствующих положений. Квалификационный экзамен проводится в форме тестирования.
По итогам успешной сдачи квалификационного экзамена комиссиями выдаются квалификационные аттестаты сроком действия 5 лет. Форму квалификационного аттестата и порядок его заполнения устанавливает МЧС России.
Комиссия по приему квалификационных экзаменов осуществляет свою деятельность на безвозмездной основе.
Комиссии создаются приказами в течение 15 рабочих дней с момента вступления в силу данного Порядка. Работники организаций, претендующих на аккредитацию, сдают квалификационный экзамен либо в Комиссии МЧС России, либо в комиссиях территориальных органов МЧС по месту своей государственной регистрации. Результаты, полученные в указанных выше комиссиях, имеют одинаковую юридическую силу".
3.6. Предлагаемый Порядок не предусматривает возможность обжалования неправомерных действий должностных лиц, отказа в аккредитации, несдачи квалификационных экзаменов. Предлагаем одним из пунктов Порядка предусмотреть возможность обжалования результатов аккредитации со стороны заявителей. Например, "отрицательное решение о возможности аккредитации может быть обжаловано заявителем вышестоящему органу (должностному лицу) или в суд".
3.7.Порядком не предусмотрена процедура переоформления свидетельства об аккредитации до истечения срока его действия, например, при изменении наименования организации, изменения юридического адреса и т.п. Отсутствие такой процедуры может привести
ктому, что каждое должностное лицо будет осуществлять свои действия так, как считает правильным, а не так, как того требует Порядок (со всеми вытекающими отсюда последствиями).
3.8.В соответствии с п. 20 Порядка свидетельство об аккредитации выдается...
государственным учреждением на срок до пяти лет. Почему одной организации свидетельство будет выдано на год, а другой на пять лет? Каковы критерии? Каковы гарантии заявителей? Ответа на этот вопрос в Порядке нет.
Не определена также и область применения свидетельства об аккредитации: то ли это субъект РФ, то ли территория всей России. Учитывая, что свидетельство будет выдаваться на федеральном уровне, правильным представляется второй вариант.
Предлагаем:
- установить единый для всех организаций-заявителей срок действия свидетельства об аккредитации - 5 лет;
- дополнить п. 20 абзацем следующего содержания: "Свидетельство дает право осуществлять деятельность по аккредитованному направлению на всей территории Российской Федерации".
3.9.Пункт 25 Порядка требует предоставления отчета деятельности за период аккредитации. Однако не дает ответа на вопрос, а что же это за документ, кто устанавливает его форму и содержание?
Предлагаем:
- п. 25 Порядка изложить в следующей редакции: "Не позже, чем за девяносто дней до окончания срока действия свидетельства об аккредитации заявитель вправе направить в МЧС России заявление на переаккредитацию и отчет о деятельности за период аккредитации. Форму отчета о деятельности за период аккредитации, порядок его заполнения устанавливает государственное учреждение".
3.10.Пункт 28 - 31 противоречат разделу VI Порядка. С одной стороны, контроль за деятельностью аккредитованных организаций организует Департамент надзорной деятельности МЧС (п. 28), а с другой - Комиссия по аккредитации (п. 39).
Предлагаем:
- исключить указанное выше противоречие и возложить организацию контроля за аккредитованными организациями на Комиссию по аккредитации, для чего исключить п. п. 28 - 31 Порядка.
3.11.Раздел VI Порядка посвящен контролю за деятельностью аккредитованных организаций.
Очевидно, что в данный раздел включены отдельные положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
В то же время другие не менее важные положения в разделе не отражены. Например, продолжительность проведения проверок. И это понятно. Не переписывать же в самом деле весь Федеральный закон в данный раздел. Но и "выдергивание" из Закона отдельных положений едва ли следует считать разумным.
Предлагаем:
- п. 38 изложить в следующей редакции: "В целях оценки соответствия заявителя критериям аккредитации проводится контроль за его деятельностью. Контроль за деятельностью аккредитованных организаций организуется и осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
- п. п. 39 - 45 исключить.
ВЫВОД
1.Экспертиза проекта Приказа Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий "Об утверждении Порядка получения экспертной организацией добровольной аккредитации в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска" показала наличие положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
2.В целях предотвращения включения в проект Приказа Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий "Об утверждении Порядка получения экспертной организацией добровольной аккредитации в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска" положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, предлагаем учесть замечания и предложения, высказанные выше по тексту заключения.
Директор автономной некоммерческой организации Учебно-консалтинговый центр "Ликей"
В.А. Марийченко Образец заключения N 2 <105>
--------------------------------
<105> http:// alfa-expert.ru/ news_5.html
Министерство внутренних дел РФ