От Гребинюка Максима Валентиновича (независимый эксперт, уполномоченный на проведение экспертизы на коррупциогенность; свидетельство Министерства юстиции РФ об аккредитации N 752 от 09.03.2010)
Юридическое бюро "Альфа-эксперт"
ЗАКЛЮЧЕНИЕ по результатам проведения экспертизы проекта
нормативного акта в целях выявления положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции
Проект нормативного акта:
- проект Приказа МВД России "Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств".
Опубликован на сайте МВД по адресу: http:// www.mvd.ru/ about/ 10000337/ 10000465/. Дата размещения: 18 марта 2010 г.
Даты начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы не указаны.
Адрес электронной почты для направления экспертных заключений: 9otdeldeb@mail.ru.
На основании ст. 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", ст. 5 Федерального закона от 17 июня 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", мной, Гребинюком М.В., проведена экспертиза проекта Приказа "Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств" (в дальнейшем - проект Инструкции, опубликованного на сайте МВД России, в целях выявления в нем положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Экспертиза проекта Инструкции проведена в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 (в дальнейшем - Методика). По результатам экспертизы считаю необходимым довести до сведения разработчика указанного проекта следующее экспертное мнение
Вопубликованном проекте Инструкции выявлены предусмотренные п. 3 Методики следующие коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, а именно: в тексте проекта Инструкции отсутствуют указание на срок, в течение которого сотрудники органов внутренних дел обязаны принять какое-либо процессуальное решение в отношении информации, документов и материалов, обнаруженных (изъятых) в ходе проведения гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств (по тексту проекта Инструкции данное оперативно-розыскное мероприятие именуется "оперативным осмотром").
Большинство гласных оперативно-розыскных мероприятий, проводимых в рамках Закона "Об оперативно-розыскной деятельности" (ОРД), воспринимаются объектами ОРД как вмешательство в их текущую деятельность, в большинстве случаев означающие значительные неудобства; с эмоциональной точки зрения практически всегда для проверяемых это является дестабилизирующим и конфликтным фактором.
При проведении гласного оперативного осмотра сотрудники оперативных подразделений изымают не только документы и их копии, но и технические средства хранения и обработки информации (жесткие диски и пр.). Изъятие в ходе проведения оперативного осмотра жесткого диска компьютера - это не только указанное в п. 13 проекта Инструкции "изъятие документов, находящихся на электронных носителях", но и зачастую изъятие средства производства, используемого в процессе обработки и хранения информации, рассылки электронной почты, документооборота и пр. Таким образом, для проверяемых лиц или организаций такое оперативно-розыскное мероприятие, особенно при некорректном поведении проверяющих, способно причинить значительный и реальный ущерб.
Всвязи с этим представляется, что оперативный осмотр, по факту означающий вмешательство в текущую деятельность объекта ОРД, должен быть строго регламентирован с точки зрения установления дополнительных гарантий от произвола в отношении проверяемых объектов.
Действующая в настоящее время Инструкция "О порядке представления результатов
оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд", утвержденная Приказом МВД РФ от 17 апреля 2007 г. N 368, конкретно определяет, какие именно документы должны быть приняты по результатам проведения оперативно-розыскных мероприятий (рапорт об обнаружении признаков преступления или сообщение о результатах оперативно-розыскной деятельности). Однако в соответствии с данной Инструкцией, а также исходя из содержания рассматриваемого проекта Инструкции, после проведения гласного оперативного мероприятия - оперативного осмотра может пройти сколь угодно долгий срок, в течение которого органы внутренних дел могут определяться с тем, какой же вывод о наличии (отсутствии) признаков преступления можно сделать на основании проведенного осмотра. Для проверяемого объекта ОРД все это время существует положение неопределенности, неясности перспектив и правового статуса, отсутствует возможность отчетливо планировать свою деятельность. Другими словами, налицо установленное в п. 3 Методики "отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка".
По мнению эксперта, такое положение является потенциальным коррупциогенным фактором, то есть ситуацией, при которой создается "необоснованно широкий предел усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил" для сотрудников оперативных подразделений, и, следовательно, формируется среда для коррупционных проявлений.
В данном аспекте представляется важным ввести ограничения по сроку, в течение которого оперативные подразделения органов внутренних дел обязаны принять процессуальное решение, тем или иным образом конкретизирующее статус и правовую перспективу для проверяемого объекта. В данном контексте несоблюдение срока на обработку добытых в результате ОРД данных и на принятие процессуального решения должно рассматриваться проектом Инструкции как окончание оперативно-розыскных действий в рамках проверки конкретного юридического факта, послужившего причиной начала ОРД по данному объекту.
На основании вышеизложенного, ПРЕДЛАГАЕТСЯ:
дополнить Проект Инструкции пунктами следующего содержания.
1.В том случае, если основанием для проведения оперативного осмотра послужили сведения, указывающие на нарушение законодательства, влекущего уголовную ответственность, срок, в течение которого руководитель оперативного подразделения органа внутренних дел обязан принять предусмотренное действующими инструкциями о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, составляет не более 30 дней с даты проведения оперативного осмотра.
2.Объект, в отношении которого было проведено гласное оперативно-розыскное мероприятие - оперативный осмотр, должен быть проинформирован о результатах рассмотрения и анализа документов и материалов, полученных в результате оперативного осмотра в течение 30-ти дней с даты его проведения.
3.В том случае, если по истечении указанного 30-дневного срока руководителем оперативного подразделения органа внутренних дел не принято какое-либо решение по процессуальному оформлению материалов и сведений, полученных в результате проведенного оперативного осмотра, имущество, документы и материалы, изъятые в ходе проведенного оперативного осмотра, подлежат возврату.
4.Если основанием для проведения оперативного осмотра послужили предусмотренные действующим законодательством процессуальные и иные поручения, указания, требования или запросы о проведении оперативно-розыскного мероприятия, при обработке информации и документов, полученных в ходе оперативного осмотра, органы внутренних дел руководствуются предусмотренными в данных документах сроками.
Эксперт М.В. Гребинюк
13.04.2010 Образец заключения N 3 <106>
--------------------------------
<106> Антикоррупционное сообщество экспертов // http:// kldrace.livejournal.com/ 1607.html#cutid1.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ по результатам проведения экспертизы проектов нормативных
правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции
5 апреля 2010 г.
г. Калининград
Всоответствии с п. 1 ст. 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и разделом II Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195, на основании свидетельства об аккредитации Солнцева Станислава Евгеньевича в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов от 22 июня 2009 г. N 95, выданного Министерством юстиции РФ, проведена экспертиза Постановления главы администрации городского округа "Город Калининград" от 30 декабря 2009 г. N 2330 "Об утверждении Положения "О Порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов главы администрации городского округа "Город Калининград" и их проектов" в целях выявления в нем положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
Впредставленном нормативном правовом акте выявлены положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции.
1. Действующая редакция.
"1.5. Обязательной экспертизе подлежат правовые акты главы администрации и их проекты по вопросам: защиты прав и свобод граждан; управления муниципальной собственностью муниципального образования городской округ "Город Калининград"; предоставления мер поддержки; бюджетных правоотношений; муниципальной службы в городском округе "Город Калининград"; правового положения органов местного самоуправления города Калининграда и лиц, замещающих муниципальные должности".
Всоответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" одним из принципов проведения антикоррупционной экспертизы является "обязательное проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных актов". Однако в тексте рассматриваемого нормативного правового акта наличествует закрытый перечень вопросов, по которым проводится антикоррупционная экспертиза, что является прямым нарушением норм установленных федеральным законодательством.
Считаем целесообразным проведение антикоррупционной экспертизы всех проектов нормативных правовых актов главы администрации и администрации городского округа, как это
иустановлено в норме п. 1 ст. 2 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", поскольку коррупциогенные факторы могут быть заложены и в других направлениях кроме указанных в перечне вопросов в тексте рассматриваемого нормативного правового акта. Дополнительно сообщаем, что из перечня вопросов, подлежащих антикоррупционной экспертизе, исключены "традиционно-потенциально" коррупционные направления:
- в сфере размещения заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для муниципальных нужд муниципального образования;
- в сфере отчуждения, безвозмездным пользованием и приватизацией муниципальной собственности и земельных ресурсов, находящимися в муниципальной собственности и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе по вопросам аренды и продажи этих участков;
- в сфере управления и распоряжения муниципальным жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договора социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда.
2. Действующая редакция:
"1.6. Может проводиться экспертиза проектов решений окружного Совета депутатов города Калининграда, разрабатываемых администрацией городского округа по вопросам согласно п. 1.5. настоящего Положения."
Фактически в данной норме присутствует такой коррупциогенный фактор, как широта дискреционных полномочий, определяемый правом уполномоченного органа, а не его обязанностью. Правомочие уполномоченного органа может толковаться как его право, используемое по усмотрению, в том числе посредством игнорирования обязательного
проведения антикоррупционной экспертизы в потенциально-коррупционных направлениях при разработке проектов нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования.
Считаем целесообразным закрепить императивный (обязательный) порядок проведения антикоррупционной экспертизы всех проектов нормативных правовых актов окружного Совета депутатов города Калининграда и главы городского округа "Город Калининград", разрабатываемых администрацией городского округа.
3. Действующая редакция:
"2.3. Рабочая группа имеет право:
-запрашивать в установленном порядке у руководителей структурных подразделений администрации, муниципальных предприятий и учреждений, общественных объединений необходимую информацию по существу проводимой экспертизы;
-привлекать в установленном порядке специалистов структурных подразделений администрации, муниципальных предприятий и учреждений, общественных объединений в целях реализации своих полномочий".
В данной норме отсутствуют административные процедуры, определяющие порядок привлечения общественных объединений рабочей группой в целях реализации полномочий ее полномочий и порядка запроса информации по существу проводимой антикоррупционной экспертизы. Отсутствие административных процедур является одним из коррупциогенных факторов и требует устранения из текста нормативного правового акта.
Необходимо разработать порядок привлечения специалистов структурных подразделений администрации, муниципальных предприятий и учреждений, общественных объединений и порядок запроса информации у руководителей структурных подразделений администрации, муниципальных предприятий и учреждений, общественных объединений для проведения антикоррупциогенной экспертизы. Из нормы не ясно, будет ли деятельность привлеченных лиц дополнительно оплачиваться, либо привлечение указанных лиц будет происходить на безвозмездной основе.
4. Действующая редакция:
"4.2. Независимую экспертизу могут проводить научные учреждения или высшие учебные заведения соответствующего профиля, эксперты из числа ведущих ученых и специалистов, не принимавших непосредственного участия в подготовке проекта правового акта".
Действующий п. 4.2 Положения содержит такой коррупциогенный фактор, как выборочное изменение объема прав (подп. "в" и "г" п. 3 Методики). Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, согласно п. 4 которых независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции РФ в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96. Таким образом, подп. 4.2 Положения предусмотрено сужение круга лиц, имеющих право проводить независимую антикоррупционную экспертизу по сравнению с тем, что предусмотрено в федеральном антикоррупционном законодательстве.
Пункт 4.2 Положения предлагается изложить в следующей редакции:
"4.2. Независимую экспертизу могут проводить юридические и физические лица, аккредитованные Министерством юстиции РФ в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, не принимавших непосредственного участия в подготовке проекта правового акта."
В пункте 4 Положения наличествует коррупциогенный фактор "отсутствие административных процедур". В действующей редакции нормы фактически отсутствует порядок участия независимых экспертов в антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов.
В подпункте 4.1. Положения наличествует бланкетная (отсылочная) норма о порядке участия независимых экспертов в антикоррупционной экспертизе "в порядке, предусмотренном действующим законодательством". Данная норма отсылочная и не имеет ссылки на конкретный нормативный правовой акт.
Без установления административных процедур и выработки механизма привлечения независимых экспертов к устранению коррупциогенных факторов из текста муниципальных нормативных правовых актов указанные нормы п. 4 Положения имеют декларативный характер и
эффективно применяться не могут.
Считаю целесообразным дополнить п. 4 Положения подп. 4.4 - 4.9 следующего содержания: "4.4. Проект нормативного правового акта, разработанный администрацией городского округа, подлежит обязательному размещению на официальном сайте городского округа "Город
Калининград": http://klgd.ru в разделе "документы/проекты документов".
4.5.Срок проведения независимой антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта не может быть менее 10 рабочих дней.
4.6.Срок проведения независимой антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта устанавливается управляющим делами администрации городского округа "Город Калининград" и указывается структурным подразделением администрации городского округа "Город Калининград", осуществляющим подготовку проекта нормативного правового акта при размещении данного проекта на официальном сайте городского округа "Город Калининград" в сети Интернет: http://klgd.ru в разделе "документы/проекты документов".
4.7.Срок проведения независимой антикоррупционной экспертизы исчисляется со дня размещения проекта нормативного правового акта на официальном сайте городского округа "Город Калининград" в сети Интернет: http://klgd.ru в разделе "документы/проекты документов".
4.8.Экспертное заключение, составленное по результатам независимой антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта администрации городского округа и главы администрации городского округа, носит рекомендательный характер и подлежит рассмотрению исполнителем в течение 10 рабочих дней с момента его получения и регистрации.
4.9.По результатам рассмотрения исполнитель направляет эксперту, аккредитованному Министерством юстиции РФ в области антикоррупционной экспертизы, мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов."
Представленный порядок рассмотрения антикоррупционных заключений независимых экспертов будет соответствовать принципам открытости и публичности процедур обсуждения проекта нормативного правового акта. Кроме того, позволит администрации городского округа повысить транспарентность порядка разработки и принятия нормативных правовых актов.
С учетом изложенного эксперт, уполномоченный на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов, рекомендует внести изменения в данный нормативный правовой акт, с учетом приведения норм рассматриваемого нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством о противодействии коррупции, и исключения коррупциогенных факторов, отмеченных в настоящем заключении.
Считаем, что наличие коррупциогенных факторов в тексте рассматриваемого нормативного правового акта может привести к увеличению количества коррупциогенных норм в текстах рассматриваемых нормативных правовых актов впоследствии, что не может говорить об эффективности работы администрации городского округа по устранению коррупциогенных дефектов из муниципальных правовых актов в целом.
В случае непринятия мер по устранению коррупциогенных норм из текста указанного нормативного правового акта эксперт, уполномоченный на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов, оставляет за собой право направить результаты независимой антикоррупционной экспертизы в прокуратуру Калининградской области для принятия релевантных мер по устранению коррупционных проявлений из текста нормативного правового акта.
Независимый эксперт, директор НП "Калининградское региональное
антикоррупционное сообщество экспертов"
Солнцев С.Е.
Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер, и данное положение вызывает целый ряд вопросов. В утратившем в настоящее время силу Постановлении Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 (п. 14) была норма, в соответствии с которой, "в случае несогласия федерального органа исполнительной власти с результатами независимой экспертизы на коррупциогенность, а также с результатами экспертизы на коррупциогенность, проведенной Министерством юстиции РФ, свидетельствующими о наличии в проекте документа, разрабатываемого этим федеральным органом исполнительной власти, положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, федеральный орган исполнительной власти вносит указанный проект документа на рассмотрение Президента РФ или в Правительство РФ с приложением пояснительной записки с обоснованием своего несогласия. К проекту документа, вносимому федеральным органом исполнительной власти - разработчиком проекта документа на рассмотрение