запрещающие - в которых устанавливается запрет на совершение определенных действий. Например, принудительный труд запрещен (ч. 2 ст. 37 Конституции РФ).
По характеру обязательности предписаний нормы конституционного права подразделяются на:
императивные - в которых выражено строго определенное правило поведения, не допускающее каких-либо отступлений от сформулированного правила. Например, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ);
диспозитивные - в которых предусматривается возможность выбора определенного варианта поведения. Например, никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников (ч. 1 ст. 51 Конституции РФ);
альтернативные и поощрительные нормы. Альтернативные нормы допускают различные варианты поведения в зависимости от конкретных условий. Например, если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству РФ, Президент РФ в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). Поощрительные нормы закрепляют определенную мотивацию деятельности государственных органов, граждан и общественных организаций. Например, поощряются создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (ч. 3 ст. 39 Конституции РФ).
По территории действия нормы конституционного права подразделяются на действующие:
на всей территории Российской Федерации (Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ);
территории субъекта Федерации (конституции и уставы субъектов Федерации, иное законодательство субъектов Федерации, содержащее нормы конституционного права).
По действию во времени различаются нормы конституционного права, действующие в течение неопределенного времени, и нормы с ограниченным сроком действия.
С учетом специфики и значимости выполняемой роли в механизме конституционно-правового регулирования отдельно следует выделить группы материальных и процессуальных норм конституционного права.
Материальные нормы содержат правила поведения, выражают содержание деятельности государственных органов, других субъектов, определяя их правовое положение, компетенцию.
Процессуальные нормы устанавливают способы и формы надлежащего осуществления этой деятельности путем установления конкретных организационно-правовых форм реализации правил поведения. Процессуальные нормы указывают, в каком порядке следует реализовывать материальные нормы.
2. ПОНЯТИЕ, ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ИНСТИТУТОВ И ТЕНДЕНЦИЯ ИХ РАЗВИТИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
.1 Понятие и особенности конституционно-правовых институтов
Институт конституционного права - это совокупность норм, в целом представляющих нормативную конструкцию, обращенную на урегулирование однородных, взаимосвязанных общественных отношений, составляющих предмет регулирования соответствующего института. При этом предмет данного регулирования является составной частью предмета конституционного права.
Что касается определения предмета конституционного права, здесь неизбежно присутствуют узкий и широкий подходы. В узком смысле реализуется восприятие конституционного права как «обычной отрасли права», которое воздействует на общественные отношения, составляющие его предмет регулирования с помощью не только общерегулятивных средств (цели, принципы, исходные ценности), но и методов детальной регламентации, не передоверяя эту задачу другим отраслям права.
В широком смысле предмет конституционного права как ведущей отрасли российского права охватывает практически все основополагающие отношения, составляющие предмет российского права. В этом проявляется значение Конституции, которое она имеет для всей правовой системы. Закрепленный в Конституции РФ принцип ее непосредственного действия получил механизм его процессуального обеспечения, прежде всего в форме конституционного правосудия. Акты толкования Конституции, иные решения Конституционного Суда РФ и содержащиеся в них правовые позиции активно влияют как на нормотворчество, так и на правоприменение. Таким образом, закрепленные в Конституции нормы и институты осуществляют определяющее воздействие и на иные отрасли российского права.
Н.С. Бондарь рассматривает этот процесс как конституционализацию всех сфер развития государственности, расширение предмета конституционного регулирования. Автором выявляются такие формы этого процесса, как: 1) обоснование Конституционным Судом РФ конституционной природы общественных отношений, регулируемых нормами отраслевого законодательства; 2) выявление конституционного содержания в конкретных институтах отраслевого законодательного регулирования и, соответственно, «уплотнения» конституционных начал в отраслевых правоотношениях; 3) конкретизация правового (специального) статуса субъектов правоотношений через выявление их конституционной природы.
Особенности предмета конституционного права влияют и на метод его правового регулирования. В том, что нормы конституционного права регулируют общественные отношения не только путем воздействия на содержание норм других отраслей права, но и путем непосредственной регламентации целого ряда правовых институтов и процедур, заключаются общие особенности метода регулирования, присущего конституционному праву.
Исходя из понимания конституционного права в широком и узком смыслах, важно различать категории «конституционный институт» и «институт конституционного права».
Конституционный институт представляет собой совокупность закрепленных в Конституции правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения. Являясь инструментом регулирующего воздействия конституционного права в широком смысле, он может и не получать дальнейшего развития именно в конституционном законодательстве и развиваться в рамках иных отраслей законодательства. В этом случае данный конституционный институт не является институтом конституционного права. Так, очевидно, что институт собственности, представляя собой конституционный институт, не является институтом конституционного права.
Институт конституционного права - это совокупность закрепленных в законодательстве правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения в сферах организации публичной власти, основ правового положения личности и федеративного устройства. Данное регулирование может быть исчерпывающим, если речь идет об органах государственной власти и федеративном устройстве или же имеет предметно ограниченный характер. Так, если обратиться к сфере взаимоотношений личности и государства, то осуществление политических и личных прав непосредственно и детально регулируется нормами конституционного права, а экономические, социальные, экологические права с системной полнотой регулируются нормами иных отраслей права.
В современных условиях предмет конституционного права характеризуется подвижностью. Как правило, это наблюдается в связи с изменениями концепции законодательного регулирования, которые воплощаются в жизнь в рамках формально устойчивой Конституции. Объем отношений, образующих предмет конституционного права, зависит не от выявления тех или иных особенностей этих отношений, а от воли государства, придающего этим взаимоотношениям основополагающий характер. Однако в этом плане усмотрение законодателя ограничено самой Конституцией: придание нормам, составляющим новые институты, основополагающего значения должно соответствовать обусловленной Конституцией системе конституционного законодательства, которая обеспечивает в полном объеме реализацию ее норм.
Потенциал и пределы «усмотрения» в выборе предмета конституционно-правового регулирования со стороны государства особенно четко проявляются в процессе перехода от одного конституционного правопорядка к другому. Именно в этот период наряду с институтами конституционного права, нередко носящими временный или случайный характер, появляются и укрепляются институты, которые являются структурообразующими для отрасли конституционного права. Например, созданный на основе Указа Президента РФ «Об информационных гарантиях для участников избирательных кампаний 1993 года» Третейский информационный суд, позднее преобразованный в Судебную палату по информационным спорам при Президенте РФ, не приобрел свойств стабильного института конституционного права, в то время как сформированная на сходной правовой базе Центральная избирательная комиссия РФ впоследствии получила устойчивый конституционно-правовой статус в соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данное законодательное регулирование было обосновано необходимостью создания государственного органа, обеспечивающего обусловленную Конституцией РФ функцию по формированию выборных органов государственной власти. В то же время конституционно-правовой легитимации Судебной палаты по информационным спорам препятствовал ее квазисудебный статус, противоречащий конституционному принципу разделения властей и действующему законодательству.
Таким образом, анализируя практику конституционно-правового регулирования, нельзя не видеть различий между теми или иными нормативными решениями, направленными на создание правовых институтов. Одни из них приобретают устойчивый характер, выполняя социально востребованную роль регулятора общественных отношений, другие - либо остаются в значительной мере формальными явлениями, либо их практическое использование ограничивается решением частных задач, характерных для определенного периода времени. Специфическое свойство общественных отношений, которые являются предметом конституционного регулирования, состоит в том, что эти отношения нуждаются в такой правовой регламентации, при которой они становятся постоянными правоотношениями, т.е. нормами конституционного права обеспечивается легитимация отношений, наиболее значимых для построения и функционирования государства на принципах, закрепленных в Конституции РФ. Стабильность, устойчивость и социальная востребованность совокупности правовых норм, затрагивающих вопросы организации публичной власти, основ правового положения личности и федеративного устройства и их направленность на обеспечение непрерывности в жизнедеятельности государства как единого целого являются необходимым условием для ее признания в качестве института конституционного права.
2.2 Тенденции развития конституционно-правовых институтов
Представление об институте права как о сравнительно небольшой группе, совокупности правовых норм, как считает А.Е. Постников, не вполне точно отражает динамику современного развития конституционного права, в котором в настоящее время появляются крупные правовые институты, приобретающие свойства подотрасли права. В рамках данных подотраслей объединяется значительное число институтов конституционного права. При этом степень их интегрированности в систему подотрасли конституционного права различна.
Так, в рамках подотраслей конституционного права сохраняют свое самостоятельное значение и нормативные особенности правовые институты, закрепленные непосредственно в Конституции РФ (например, институт Президента РФ). Исчерпывающее регулирование статуса Президента РФ в Конституции РФ объективно препятствует увеличению объема и изменению содержания законодательного регулирования. Автор отмечает, что наличие данных институтов является важным фактором стабилизации конституционного законодательства.
Другие институты конституционного права в большей степени подвержены влиянию специфических закономерностей, выражающих изменение методов и тенденций правового регулирования в рамках наиболее развитых и структурированных подотраслей конституционного права (законодательство о правах и свободах человека и гражданина, избирательное законодательство и законодательство о референдуме, законодательство о федеративном устройстве, законодательство об организации публичной власти).
Существенной чертой современного конституционного права России в целом является специализация правового регулирования в рамках отдельных подотраслей и институтов конституционного права. В результате данной специализации модифицируется общий метод конституционного права. Его модификация проявляется по-разному применительно к отдельным институтам конституционного права, однако при этом в ней могут быть выявлены некоторые общие типичные черты, которые, собственно, и характеризуют современное развитие институтов конституционного права. Отметим некоторые из них.
Наблюдается возрастающая централизация правового регулирования. Она проявляется в общем усилении иерархических связей между всеми институтами публичной власти (в том числе посредством установления механизмов ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за выполнение федерального законодательства); повышении роли общефедеральных политических партий. В сфере федеративного устройства указанная тенденция проявляется также в перераспределении объема нормативного регулирования от органов государственной власти субъектов РФ к федеральным органам государственной власти, в том числе путем резкого снижения роли договора в качестве регулятора федеративных отношений.
В целом в институтах конституционного права в 2000-е гг. значительно сократился компонент законодательного регулирования со стороны субъектов РФ. Так, если до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в субъектах РФ существовало довольно развитое законодательное регулирование основных институтов местного самоуправления (в субъектах РФ действовали законы о местном самоуправлении, иные законы по вопросам местного самоуправления), то в настоящее время участие субъектов РФ в регулировании институтов местного самоуправления в целом незначительно, соответствующие регулирующие полномочия регионального законодателя прямо предусмотрены в федеральных законах. Аналогичная ситуация складывается и с регулированием института выборов и референдума. Отличие состоит лишь в том, что если применительно к местному самоуправлению законодатель субъекта РФ существенно вытесняется из регулирования соответствующих институтов, то в случае с избирательным законодательством, законодательством о референдуме регулирование, осуществляемое на уровне субъектов РФ, как правило, дословно воспроизводя нормы федеральных законов, приобретает вторичный характер.
Количество институтов конституционного права, самостоятельно регламентируемых субъектами РФ в соответствии со ст. 73 и ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, крайне незначительно, и они не являются системообразующими для конституционного законодательства субъектов РФ. При данных обстоятельствах нельзя утверждать, что конституционное право субъектов РФ сложилось в качестве самостоятельного феномена, как это представлялось некоторым авторам непосредственно после принятия Конституции РФ.
В регулировании институтов конституционного права, осуществляемом посредством федеральных законов, имеет место дальнейшее усиление роли императивных методов по отношению к диспозитивным, что фактически приводит к доминированию административно-правовых начал в тех сферах отношений, в которых в силу принципов, заложенных в Конституции РФ, если не определяющую, то весьма значимую роль должны играть механизмы саморегулирования. Данная тенденция вполне проявляется применительно к определению полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и порядка их осуществления.