Однако обратимся к еще одному общему юридическому вопросу. В ст.137 Конституции указано, что законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией. На практике вызывает вопросы положение части третьей этой статьи о том, что в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. Встречи с юристами, в том числе судьями, прокурорами, адвокатами, юрисконсультами, т.е. с теми, кто в повседневной деятельности принимает юридически значимые решения, показывают, что здесь необходимы разъяснения. Норму статьи 137 Конституции следует толковать с учетом действия принципа разделения властей: все ветви власти соизмеряют свои акты с Конституцией. И Президент, и Парламент, и суды основывают свои решения на Конституции. Конечно, в советское время речь традиционно всегда шла о верховенстве закона, в узком смысле этого слова, как акта, принятого Парламентом. Однако в настоящее время существуют три достаточно независимые ветви власти. Закон как источник правового регулирования должен остаться основным регулятором общественных отношений. Вместе с тем есть исключительно конституционные полномочия Президента, которые он может реализовать посредством издания указов или распоряжений (издание декретов означает, что Президент в соответствии с Конституцией “вторгается” в законодательное поле Парламента). Указ, изданный на основе Конституции, может по своей юридической силе идти вслед за Конституцией (в то же время могут издаваться указы, носящие подзаконный характер, т.к. полномочия на их издание предусмотрены не в Конституции, а в законе). Логическим завершением этой конструкции было бы наделение Конституционного Суда правом разрешения споров о компетенции. Ведь правоприменителю необходимо определить не в политическом, а в юридическом смысле, какой акт выше - закон или указ. Для этих целей за рубежом и наделяют конституционный суд правом разрешения споров о компетенции. У нас в стране этого нет, однако выходом из данной ситуации может быть постановка вопроса о проверке актов, по-разному регулирующих один и тот же вопрос, на соответствие Конституции. В процессе этого и будет выявлено верховенство.
Представляется, что одной из острых проблем является определение соотношения декретов и законов, декретов, законов и кодексов, новых и старых актов, общих и специальных.
В определенной мере ответ на этот вопрос дает не только Конституция, но и закон о нормативных правовых актах. Однако вопросы, как показывает практика, остаются, когда с принятием нового акта одновременно не корректируются соответствующие нормы других актов либо эта корректировка недопустимо затягивается и тем самым нарушается системность законодательства, оно становится лоскутным, хаотичным, внутренне противоречивым.
Декреты, как того требует часть третья статьи 101 Конституции, должны издаваться в силу особой необходимости. Если есть возможность в период работы сессии принять закон, объявив его срочным, то следует щадяще относиться к праву Президента принимать такого рода акты. Следует воздерживаться от издания декретов сразу после принятия законов, которые также подписывает Глава государства. Обратите внимание, что такой вид актов, как декреты, издается по самым непопулярным вопросам. Президент берет на себя все последствия принятия такого акта. Но благородство тоже имеет определенные границы и последствия. Это - во-первых, а во-вторых, мы часто и не знаем, кто инициирует такого рода акты, их авторы остаются в тени и тогда, когда в течение недель и месяцев все язвительные стрелы летят в адрес того, кто подписал акт. Представляется, что внесение предложений Президенту об издании декрета должно быть глубоко продуманным и обоснованным, когда другие варианты решения вопроса исключены. В то же время в силу своего статуса Президент вправе издавать обеспечивающие исполнение Конституции и законов правовые акты во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы, в том числе и в целях восполнения пробелов по причине бездействия законодателя.
Как известно, новый закон имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому. Это же правило работает и в отношениях “декрет - закон”. А как же соотносятся кодексы, законы и декреты?
Необходимо напомнить, что согласно статье 10 закона о нормативных правовых актах, который вступил в силу 21 января 2000 г., кодексы имеют более высокую юридическую силу по отношению к другим законам. Декрет имеет силу закона.
В свое время в Конституционный Суд на отзыв был направлен проект декрета по вопросу возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью граждан. Речь идет о различных подходах к решению данной проблемы в Трудовом кодексе и декрете. Сразу обнаруживается, что полностью из поля зрения выпало требование закона о нормативных правовых актах. Так или иначе, но или законодательство, или практику необходимо менять, поскольку, если строго следовать букве статьи 10 закона о нормативных правовых актах, то со дня вступления его в действие, т.е. с 21 января 2000 г., коррективы кодексов законами недопустимы, по крайней мере, без принятия декрета о приостановлении действия указанной нормы закона. Хотя такой подход по многим причинам нежелателен.
Следует отметить, что закон о нормативных правовых актах определяет методологию разработки и принятия правовых актов. В этой связи очень важна точность содержащихся в них формулировок. Вряд ли можно, например, согласиться с тем, что постановления Правительства всегда являются нормативными правовыми актами и, таким образом, они не могут приниматься по вопросам правоприменения. Выступая за полноценные правомочия Президента, в то же время считаю, что не все указы Президента должны рассматриваться как законодательные акты, что определено в статье 1 закона о нормативных правовых актах, например те из них, которые явно носят подзаконный характер в силу делегирования законом определенных полномочий. Однако такой указ не может возвышаться над законом. В то же время указ, изданный в силу конституционных полномочий, действительно может признаваться законодательным актом.
У Президента есть очень сильный механизм воздействия на законодательный процесс - право законодательной инициативы, наложения вето (в том числе выборочного), подписания и опубликования актов.
Белорусский Парламент много сделал для совершенствования правовой системы, обновления законодательства. В этом его огромная заслуга. Однако недостатком парламентской деятельности в последние восемь лет, в том числе и Верховного Совета 12-го созыва, является то, что не все законы, прямо указанные в Конституции как необходимые для ее исполнения, приняты. Например, направленные на реализацию статьи 30 Конституции о свободе передвижения и выбора места жительства. Причем иногда раздувают страхи, что без этого все рухнет, будет всплеск преступности, все захотят жить в столице и т.д. По нашему мнению, речь должна идти о замене жестких норм о прописке такими нормами, которые предусматривают лишь те ограничения, которые продиктованы интересами национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (ст.23 Конституции). Прописка как таковая в сегодняшних условиях может остаться, но с иным правовым режимом, учитывающим необходимость строгого соблюдения конституционных предписаний. Кстати, принятие соответствующего закона и его реализацию следовало осуществить до 30 марта 2001 г. Это обусловлено тем, что Законом от 15 марта 1994 г. “О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь” устанавливался максимально возможный переходный период для полной реализации статьи 30 Конституции - семь лет.
Другой пример о праве граждан на альтернативную службу. Оно закреплено не только в статье 57 Конституции, но и в статьях 1 и 14 закона о всеобщей воинской обязанности и военной службе (1992 г.). Оправдания типа “в законодательстве нет механизма” выглядят надуманными, они больше подходят для тех, кто только пришел учиться на юридический факультет. Механизм вырабатывается правоприменителями, в том числе и судами, которые осуществляют не законосудие, а правосудие. Именно о верховенстве права идет речь и в статье 6 Конституции. Право формируется не только нормативными актами, но и доктриной, судебными и административными прецедентами. Кстати, ссылки на то, что судебный прецедент не является источником правового регулирования, безосновательны и не отражают современные тенденции развития. Роль судебного или административного прецедента в системе романо-германского права, к которой принадлежит и белорусское право, несколько иная - он должен иметь по отношению к закону подчиненную роль, но прецедент вполне может восполнять пробелы в действующем законодательстве.
Наше действующее текущее законодательство требует особого анализа. Как огромный вклад Верховного Совета 12-го созыва следует оценивать создание в течение 1990 - 1994 гг. законодательного массива независимого белорусского государства (за этот период было принято около 400 законодательных актов, т.е. примерно столько же, сколько было принято Верховными Советами предшествующих созывов за 50 лет, начиная с 1938 г.). Не менее значимой является деятельность Палаты представителей в 1996 - 2002 гг. по обновлению законодательства, принятию новых кодексов (об их качестве, конечно, особый разговор). В последние годы палаты Парламента активно осуществляли свою законотворческую функцию, но, к сожалению, слабо действовала контрольная функция.
О придании актам обратной силы. Рассматривая дела в Конституционном Суде, мы часто сталкиваемся с этой проблемой. В части шестой статьи 104 Конституции предусмотрено, что закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность. Некоторые юристы ошибочно утверждают, что такие жесткие требования установлены только для закона. Они, к сожалению, не придерживаются взгляда о том, что в указанной норме закреплен по существу важнейший принцип, имеющий универсальный характер, то есть обязательный для введения в действие всех нормативных актов.
Одно из основных требований к нормативным актам - ясность и стабильность правовых правил. В противном случае будет просто накапливаться чувство отторжения власти гражданами.
Нормативные акты должны быть понятными для правоприменителя, а не являться юридическими “головоломками”. Именно по причине неясности нормативные акты могут быть оспорены в Конституционном Суде. Когда норма права сформулирована неясно, необходимо весьма осторожно подходить к вопросам ответственности конкретных лиц. Законодательство должно быть стабильным, но не в плане его консервации, а принятия таких юридических актов, которые бы предвосхищали потребности завтрашнего дня. Следует исключить нормотворческую “круговерть”. Стабильное современное законодательство - залог стабильного развития государства и общества.
Одним из отрицательных примеров не столько неудачного законодательствования, сколько плохой работы по устранению внутренних противоречий, является Трудовой кодекс (далее - ТК). В части пятой статьи 400 ТК, например, предусмотрено, что работники, которые несут полную материальную ответственность при причинении ущерба в результате совершения преступления (ст.404), обязаны сами доказать отсутствие своей вины. Учитывая презумпцию невиновности в совершении преступления и другие правовые принципы, это - просто нонсенс. В статье 268 ТК определено, что расторжение трудового договора с беременными женщинами и женщинами, имеющими детей в возрасте до трех лет, не допускается, исключая увольнение по основаниям, предусмотренным пунктом 1 статьи 44 ТК. Пункт же, к которому содержится отсылка, регулирует призыв работника (т.е. беременной женщины!) на воинскую службу.
Важно добиться системности законодательства исходя из тех целей, которые провозглашены в преамбуле Конституции. Законодатель в лице Парламента призван устанавливать основополагающие принципы правового регулирования. Приоритетность закона - не в механическом увеличении удельного веса законов в правовой системе, а в решении им основных, наиболее важных вопросов.
В настоящее время имеются прекрасные для правотворчества условия - отсутствие антагонистического противостояния властей. Важно, чтобы предмет законодательного ведения был достойным закона. Правильный выбор формы акта имеет принципиальное значение. Известно, что сейчас готовится закон о Национальном собрании Республики Беларусь. Считаю ошибочным включение в него положений, которые могут и должны быть предусмотрены в регламентах палат. Это не только ведет к ослаблению позиций Парламента, но и противоречит статье 105 Конституции. Следует также иметь в виду, что регламенты палат, как и любой нормативный акт, обязательны для всех, поэтому нет необходимости “облекать” процедурные нормы в форму закона.
Право законодательной инициативы депутатов, провозглашенное в Конституции, может быть ограничено только предписаниями Конституции, а не амбициями чиновников. Ограничения касаются лишь тех инициатив, результатом реализации которых будет сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов. Это, кстати, мировая практика.
Ориентация на механическое увеличение законодательного массива не даст необходимого результата. Конечно, пробелы в правовом регулировании необходимо восполнять. Однако сам факт принятия нормативных актов не означает эффективность права. Для правового регулирования отношений между гражданами и государством предпочтительнее не разрешительный, а запрещающий порядок, т.е. следует не перечислять, что допускается, а указывать, от чего гражданин должен воздерживаться. Все остальное - допустимо.
Огромное значение имеет не только согласованность норм внутри одного акта, согласованность актов в рамках одной отрасли, но и согласованность близких норм разных отраслей.
Об опубликовании нормативных актов. Нарушение требований Конституции в этой области может повлечь признание акта неконституционным. К сожалению, нет единства в определении даты введения в действие акта со дня опубликования. Складывается впечатление, что при этом преобладает чисто субъективный подход и не учитываются объективные факторы. Устанавливаются не только различные сроки, но и используются различные понятия: акты вводятся в действие “со дня опубликования”, “с момента опубликования”, “после выхода в свет” и т.д. А ведь точность в этом вопросе очень важна. Даже в Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь указывался только месяц и не ставилось число опубликования. Многие нормативные акты опубликованы впервые именно в этом журнале, они будут сохранять свою юридическую силу длительное время. Для определения даты опубликования в этой связи может быть предложено несколько вариантов, в том числе исходить из последнего числа месяца (если актом ухудшается правовое положение участников общественных отношений). Желательно придерживаться правила о введении в действие нормативных актов, касающихся прав и свобод, не ранее десяти дней со дня опубликования.