Согласно статье 139 Конституции закон об изменении и дополнении Конституции может быть принят после двух обсуждений и одобрений Парламентом с промежутком не менее 3 месяцев.
Положение о том, что изменение или дополнение Конституции может осуществляться только после двух обсуждений и одобрений (голосований) с обязательным промежутком времени между ними, известно мировой конституционной практике. Такой порядок внесения изменений в Конституцию получил название “двойной вотум”. Смысл этой процедуры в том, что депутаты должны еще раз подумать, необходимы ли те изменения, за которые они первый раз проголосовали, не являются ли они конъюнктурными и, возможно, недостаточно продуманными.
Интервал между окончанием первого и началом второго чтения проекта закона, которым вносятся изменения и дополнения в Конституцию, должен быть не менее 3 месяцев. Данное правило считается соблюденным, если проект как при первом, так и при втором обсуждении будет идентичным. В противном случае будет нарушение указанного конституционного требования.
Согласно Регламенту Палаты представителей проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию, подготовленный для рассмотрения, должен быть направлен депутатам Палаты представителей и другим субъектам, обладающим правом законодательной инициативы, не позднее чем за 20 дней до рассмотрения на заседании Палаты представителей.
Проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию докладывается в Палате представителей Президентом Республики Беларусь или его представителем. Если проект внесен гражданами Республики Беларусь, то его согласно Регламенту Палаты представителей (ст.176) докладывает Председатель Палаты представителей или его заместитель. На наш взгляд, такой подход не является правомерным, т.к. речь идет о народной инициативе и предпочтительнее, чтобы от имени инициатора выступал уполномоченный на то представитель, например, руководитель инициативной группы.
Решение о прекращении обсуждения по проекту закона принимается большинством не менее двух третей голосов от полного состава Палаты представителей.
В целях исключения какого-либо давления на волю депутатов предусмотрена норма о недопустимости изменения и дополнения Конституции в период чрезвычайного положения. Особые условия (военная угроза, стихийные бедствия и т.п.) не должны влиять на конституционную стабильность.
Запрет на изменение Конституции в последние шесть месяцев полномочий Палаты представителей предотвращает принятие решений в угоду сиюминутным интересам (например, исходя из оценки предвыборной ситуации в стране).
Конституция, законы о внесении в нее изменений и дополнений, о введении в действие указанных законов, акты о толковании Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей от полного состава каждой из палат Парламента.
Изменения и дополнения Конституции могут быть проведены через референдум. Решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым, если за него проголосовало большинство граждан, внесенных в списки для голосования.
Законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о введении в действие указанных законов, о толковании Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от полного состава каждой из палат Парламента. Это правило должно действовать при проведении требуемых двух обсуждений и одобрений (голосований).
Учитывая специфичность субъектов, в Регламенте Палаты представителей предусмотрено, что проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию докладывается в Палате представителей Президентом либо его представителем. Если же проект внесен гражданами Республики Беларусь, то его докладывает Председатель Палаты представителей либо его заместитель (ст.172 Регламента). Полагаю, что в последнем случае не вполне правомерно лишение представителя граждан, инициирующих корректировки Конституции, докладывать проект на сессии Палаты представителей.
В части третьей статьи 140 Конституции в целях обеспечения ее большей стабильности и исходя из важности закрепленных основополагающих положений предусмотрено, что разделы I, II, IV, VIII Конституции могут быть изменены только путем народного голосования. Таким образом Парламент не может принимать законы об изменении Конституции. Вместе с тем не исключается право Парламента дополнять указанные разделы, однако такие дополнения не должны изменять суть содержащихся в разделах I, II, IV, VIII положений.
К сожалению, у нас нет практики толкования Конституции. В 1997 году был лишь единственный случай, когда Парламент по предложению Президента принял конституционный закон о толковании Конституции. Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. 1997 г., №24. ст.459. В случае отсутствия ясности, противоречивости практики применения конституционных норм следовало бы чаще Парламенту пользоваться данным правомочием.
Парламенту принадлежит право аутентичного толкования Конституции и законов. В Основном Законе закреплено право толковать Конституцию. В отличие от казуального толкования Основного Закона Конституционным Судом толкование Конституции Парламентом может быть обусловлено необходимостью уяснения смысла норм и при отсутствии спора.
Под толкованием (интерпретацией) понимается деятельность по установлению точного содержания правового акта для его практической реализации. Необходимость в толковании возникает прежде всего потому, что любой акт не может применяться автоматически, вначале его суть должна быть уяснена правоприменителями, а также лицами, на которых он распространяет свое действие. Только после уяснения смысла нормы должно следовать толкование содержания акта. При этом необходимо достоверно и обоснованно раскрыть материальное содержание норм Конституции или закона, которые вызвали противоречивое мнение.
С принятием нового Основного Закона, когда закрепленные в нем правила имеют прямое действие, неизмеримо возрастает ценность правильного их уяснения и как следствие - точная интерпретация.
Толкование Конституции, закона обеспечивает их устойчивость. Например, стабильность Конституции США во многом объясняется активной ролью Верховного Суда этой страны в интерпретации ее норм. Адекватно отражая смысл конституционных норм в конкретных исторических условиях, акты толкования снимают необходимость ее корректировки.
В целях повышения значимости актов о толковании Конституции в ней закреплено, что они принимаются квалифицированным большинством голосов депутатов Парламента. Это исключает девальвацию конституционных норм. Могут быть возражения по поводу того, что усложнение процедуры толкования по сути может свести на нет саму эту необходимость, так как в этом случае можно просто внести необходимые уточнения в сам текст Конституции.
Однако, на наш взгляд, более продуктивным является именно толкование, а не корректировка Конституции. Во-первых, снятие проблемы путем дачи толкования позволяет сохранить текст Основного Закона, авторитет которого будет обратно пропорционален количеству вносимых в него изменений; во-вторых, изменение Конституции еще не означает, что в будущем не возникает необходимости дачи в отношении его содержания соответствующего толкования. В-третьих, хотя для принятия акта толкования необходимо квалифицированное большинство (в отличие от толкования обычного закона), однако процедура его принятия проще, нежели изменение Конституции: в последнем случае для этого по Конституции необходимо, чтобы закон прошел два обсуждения и одобрения Парламентом с промежутком не менее трех месяцев. Наряду с аутентичным толкованием Конституции Конституционный Суд обладает правом правоприменительного толкования. В противном случае Конституционному Суду сложно было бы осуществлять свои функции. При возникновении же коллизии между актами о толковании Конституции, принимаемыми Парламентом и Конституционным Судом, приоритет имеет решение последнего - Конституционного Суда. Это обусловливается тем, что Конституционный Суд проверяет конституционность всех актов, в том числе это относится и к законам о толковании Конституции.
Толкование Конституции (закона) не должно противоречить самому толкуемому акту и не должно создавать новых правоотношений. Вполне допустимо, чтобы рассмотрению вопроса о толковании акта или его отдельных положений предшествовало рассмотрение и принятие решений Парламента по вопросу о целесообразности внесения необходимых изменений и дополнений в подлежащий толкованию акт, которые исключали бы необходимость принятия решения о толковании акта или его отдельных положений.
Акт о толковании должен вступать в действие со дня вступления в действие толкуемого акта. Хотя мы не исключаем, что вопрос об определении даты введения его в действие должен принадлежать органу, толкующему акт (парламенту, Конституционному Суду), если иное не предусмотрено Конституцией. Например, необходимость учитывать требования части шестой статьи 104 Конституции.
Толкование Конституции (закона) должно даваться парламентом в форме закона (в первом случае - конституционного), а Конституционным Судом - в виде заключения.
Для практики важное значение имеет решение вопроса о судьбе уже вынесенных судебных решений, основанных на ином понимании толкуемого акта (в том числе и Конституции), чем оно было дано в акте о толковании. По существу речь идет о соотношении аутентического нормативного толкования акта (т.е. дачи толкования самим же органом, издавшим толкуемый акт или соответствующим уполномоченным органом) и казуального толкования, даваемого судами (общими, хозяйственными). Подход к определению их соотношения должен быть следующий: аутентическое нормативное толкование обладает верховенством. Этот вывод не противоречит мнению о том, что судебные прецеденты как источники права должны быть признаны в нашей республике, получить свое развитие. Однако они не могут доминировать по отношению к решению законодателя. И только Конституционный Суд вправе проверить конституционность закона, принятого Парламентом, о толковании Конституции.
§6. Общая характеристика Конституции и законодательства Республики Беларусь
Продолжавшийся в течение почти четырех лет процесс конституционного обновления Беларуси завершился 15 марта 1994 г. принятием нового, пятого по счету Основного Закона. До этого Конституции в Беларуси принимались в 1919, 1927, 1937, 1978 годах.
Безусловно, что частое обновление Основных Законов - дело нежелательное. Уже сам по себе этот факт свидетельствует о нестабильном развитии государства либо недостатках Основного Закона. Обычно в качестве примера устойчивости Конституции приводят США, где Основной Закон был принят в 1787 году и действует уже более двухсот лет. Хотел бы отметить, что стабильность Конституции США заключается не только в минимуме конституционной регламентации (определена структура высших органов государства, их взаимодействие, система сдержек и противовесов, а также закреплены права человека), но и в гибком толковании конституционных норм, осуществляемом Верховным Судом. Тексты толкования давно превзошли текст самой Конституции, представляющей вначале всего пять страниц. Благодаря интерпретации (толкованию) Конституции ее нормы органично “вписываются” в складывающуюся реальность, при этом учитываются политические, экономические и социальные изменения в обществе. Свыше ста лет действуют конституции и в некоторых европейских государствах - Норвегии, Швейцарии. Правда, можно сослаться и на историю Франции, где за последние два столетия было принято шестнадцать конституций.
Общепризнанным считается факт, что Конституция составляет ядро правовой системы, она является базой для развития всего законодательства. Не случайно второе сопутствующее название Конституции - Основной Закон. Сейчас это название содержится лишь в преамбуле Конституции.
Отличительными признаками нового Основного Закона Беларуси являются:
1) деидеологизированный характер;
2) закрепление в качестве экономической основы многообразие форм собственности;
3) установление равенства государства и гражданина, наличие у них взаимных обязательств;
4) закрепление в качестве вектора для развития текущего законодательства приоритета общепризнанных принципов международного права;
5) разделение и взаимодействие властей;
6) прямой характер действия норм Конституции.
“Демократия в Республике Беларусь, гласит статья 4 Конституции, - осуществляется на основе многообразия политических институтов, идеологий и мнений. Идеология политических партий, религиозных или иных общественных объединений, социальных групп не может устанавливаться в качестве обязательной для граждан”. В хорошо известной статье 6 (в Конституции 1978 г. закреплялась руководящая и направляющая роль компартии) сейчас речь идет о функционировании государственного механизма на основе принципа разделения властей. В Основном Законе, исходя из отказа от заранее данной идеологической направленности, как и в Конституциях цивилизованных стран, не говорится о строительстве социализма, коммунизма или капитализма. Подчеркивается (ст.13) равенство всех форм собственности и их защита.
В новой Конституции нашли отражение политические и социально-экономические перемены, предусмотрена программа совершенствования демократии, гарантии прав и свобод.
По предыдущей Конституции Беларуси государство имело явно выраженный тоталитарный аспект. Начиная с 1989 года прежнюю Конституцию приходилось беспрерывно обновлять, причем не только отдельные статьи, но и разделы, и главы. Особенно это коснулось основ общественного строя Беларуси, положений, касающихся организации и деятельности органов государственной власти, статуса политических организаций. Раздел же о правах и свободах граждан оставался до принятия новой Конституции практически неизменным. В этом разделе явно прослеживался патерналистский характер государства.
Конституция 1978 г. в 90-е годы стремительно превращалась в архаичный документ. Это в решающей мере обусловливалось тем, что в конце 80-х начале 90-х годов в общественном сознании с новой силой встала проблема обретения республиками бывшего СССР государственного суверенитета, устранения монополии одной партии на власть, утверждения политического и экономического плюрализма. Совершенно иначе воспринимались ценности демократии, права и свободы граждан, роль государства в их обеспечении. Все чаще политики обращались к таким важнейшим документам, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и др., многие принципиальные положения которых даже не упоминались в прежней Конституции.