Огромное значение для принятия новой Конституции имела Декларация о государственном суверенитете, которую мы из 15 бывших союзных республик приняли восьмыми, т.е. в золотой середине. (К этому времени были приняты декларации Эстонии, Латвии, Литвы, Грузии, России, Молдовы, Украины.) Декларация решила вопрос о власти. Объявив суверенитет республики, Декларация закрепила обязанность государства охранять и защищать национальную государственность белорусского народа. Демократической была запись о том, что лишь насильственные действия против национальной государственности от кого бы они не исходили могут преследоваться по закону. Как и в Конституции 1978 года, в Декларации было закреплено, что единственным источником государственной власти является белорусский народ. Однако в отличие от Основного Закона в ней подчеркнуто, что полновластие народа реализуется не только через представительные органы, но и непосредственно. Весьма далекие последствия имела запись в Декларации положения о том, что право выступать от имени всего народа республики имеет исключительно Верховный Совет Республики Беларусь. По существу эта норма и предварительная работа над ней предопределили соответствующие коррективы статей 6 и 7 Конституции, где речь шла о руководящей роли КПСС. Безусловно, что в демократическом государстве народ может говорить сам либо от его имени могут говорить представительные органы (Парламент, Президент).
Декларация определила соотношение властных полномочий Союза и республики. Ранее существовавшая пирамида была перевернута: не Конституция и законы СССР имели верховенство, а объявлялось, что на территории Республики Беларусь устанавливается верховенство Конституции и законов республики. Эта запись в будущем во многом явилась юридической основой для решения судьбы федеративного государства. В Декларации имелись и другие важные положения, которые предопределяли содержание будущего проекта новой Конституции Беларуси: о гражданстве, о разделении властей, о собственных вооруженных силах, о финансово-кредитной системе, о тенденции к нейтралитету и безъядерности.
Стремление к обретению государственного суверенитета, созданию условий для достойного и свободного развития личности означало, что именно на Конституции республики должна строиться вся система правового регулирования. Это усиливало ее значение, изменяло функции Основного Закона. Конституция 1978 г. этим требованиям не отвечала. Кроме того, она была идеологизированной, не обеспечивала свободное развитие личности, ставила в неравное положение государство и гражданина, в ней отсутствовали другие важные принципы, характерные для существования правового демократического государства (например, разделение властей, приоритет общепризнанных принципов международного права и др.).
Конституция любого государства, в том числе и белорусского, ставит и решает фактически три группы проблем, а именно:
1) регламентацию института прав и свобод:
2) создание нового государственного механизма;
3) разработку нового права, создание новой судебной системы, которая должна пресекать возможный произвол власти.
С принятием новой Конституции главной задачей является формирование конституционной практики, отвечающей букве и духу Основного Закона, обеспечение непосредственного действия Конституции, ее единообразного применения. Нужно сделать все, чтобы юридическая и фактическая Конституции совпадали.
Около 50% статей Конституции посвящены правам и свободам. Дальнейшее их развитие, наполнение новым содержанием, их гарантированность - задача всех государственных органов, в том числе судов. Необходимо с учетом новой Конституции и закрепленных в ней принципов дать классификацию прав и свобод. Вычленение их в ту или иную группу позволит найти в них общее и особенное, определить стратегию их развития и защиты.
Конституция Республики Беларусь, на наш взгляд, различает права человека и гражданина. Представляется, что предметом особой заботы государства в первую очередь должны стать неотъемлемые, неотчуждаемые права человека, т.е. те, которые изначально не носят нормативного характера, не дарованы государством, а, наоборот, государство в этой сфере имеет ограничения (право на жизнь, на неприкосновенность, свободу передвижения, свободу убеждений и др.). Именно естественные права выступают в качестве критерия прав позитивных, т.е. исходящих от государства и закрепляемых в нормативных актах.
В области обеспечения неотъемлемых прав человека должны быть в первую очередь сосредоточены усилия на скорейшем достижении международных стандартов. Это тем более необходимо в силу нашего стремления в Совет Европы.
Верховный Совет, принимая в марте 1994 г. Конституцию, совершил революцию, закрепил в ней принцип разделения властей, тем самым лишив себя монополии на власть, которой он юридически обладал с июня 1990 г. По существу, можно говорить о демонополизации власти. Однако мало провозгласить этот принцип, необходима его реализация на практике. Прошедший период показывает, что на этом пути возникло много трудностей и проблем, истоки которых кроются не только в стремлении Президента занять свою нишу в политической системе. Юридически Парламент до марта 1994 г. вправе был принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, находящийся в ведении Республики Беларусь, что он часто и делал, вторгаясь в компетенцию исполнительной власти, на вершине которой был тогда Совет Министров.
Безусловно, оптимальным было бы проведение сразу после принятия Конституции не только выборов Президента, но и выборов в Верховный Совет. В государстве была бы совершенно иная атмосфера. В итоге вместо обещанных выборов сразу после принятия Конституции они были назначены на столь “неудачный” срок 14 и 28 мая 1995 г., что парламент не был сформирован. Хотел бы подчеркнуть, что даже в годы жесткой однопартийной системы выборы проводились в феврале марте. Анализ норм Конституций 1978 и 1994 годов также позволяет сделать вывод, что выборы следовало проводить не позднее середины февраля 1994 г. Замечу, что смена власти, одного состава Парламента другим, должна происходить таким образом, чтобы исключить возможное желание кого-либо продлить свое пребывание у власти вопреки требованию Основного Закона. Следовало бы наделить Конституционный Суд правом проверки конституционности проведения выборов, народных голосований. В результате упущений, допущенных Верховным Советом 12-го созыва, темпы конституционных преобразований явно замедлились. Верховный Совет не только “пересидел” лишние девять месяцев, но и не выполнил взятое обязательство: принять в течение двух лет законы, указанные в Конституции, и не позволил сделать это новому парламенту. Осталось невыполненным и прекрасное в общем постановление Президиума Верховного Совета “О первоочередных мерах, направленных на реализацию Конституции Республики Беларусь”, в том числе и по вине самого Президиума.
Необходимо стремиться к укреплению в рамках Конституции законодательной власти. Для того чтобы ей быть эффективной, Парламенту прежде всего следует поддерживать высокий уровень законодательства. Для этого нужно выработать надлежащие процедуры, обеспечивающие взаимодействие составных частей Парламента; внедрить эффективную систему комиссий; обеспечить открытость работы Парламента; внедрить механизмы, исключающие при необходимости обструкцию обсуждаемой проблемы; принять закон о лоббизме.
Должно стать неукоснительным правилом принятие законов в строгом соответствии с Регламентом Парламента, причем это касается не только порядка голосования и получения необходимого числа голосов. Проблема значительно шире. Нарушение процедуры, принятие закона, влекущего дополнительные расходы, без финансово-экономического обоснования, особенно после утверждения государственного бюджета, должно приводить к объявлению такого акта не имеющим юридической силы. Это не должно было оставаться вне поля зрения Конституционного Суда. В новой редакции Конституции многие из этих вопросов решены.
Формулировка статьи 7 Конституции, согласно которой государство, все его органы связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов, также направлена на обеспечение равенства властей. Это формулировка исключает, на наш взгляд, правовую основу для тезиса “О диктатуре закона”. Диктатура - она и есть диктатура. Законодательная и исполнительная власти обязаны соизмерять свои решения в рамках Конституции с правом.
Право и закон нельзя отождествлять, так как эти понятия различаются. Праву всегда присущи признаки равенства и свободы, а конкретному закону, иному нормативному акту - нет, т.е. они могут быть действительно удачными и неудачными, “хорошими” и “плохими”. Государство в лице его органов посредством издания законов и подзаконных актов формирует право, куда помимо юридических норм входит правосознание и правовая идеология. Сущность любого правотворческого процесса, в том числе и законодательного, должна быть ориентирована на высокие идеалы. Не следует упускать из виду, что право включает и нормы международного права.
Если стать на точку зрения, что право и закон - понятия тождественные, то какие могут быть претензии к фашистскому или сталинскому государству.
Говоря о хороших и плохих законах, вовсе не имею в виду иногда пропагандируемый принцип: обязательны только первые, т.е. хорошие, и не следует исполнять вторые, т.е. плохие, законы. Здесь должен действовать важнейший конституционный принцип - признание акта неправовым должно осуществляться уполномоченными органами, если Конституцией не предусмотрен иной механизм действия акта более высокой юридической силы. В переходных положениях Конституции, которыми являлся закон о порядке вступления ее в силу, было предусмотрено, что законы, указанные в Конституции, должны быть приняты в течение двух лет после ее вступления в силу. 30 марта 1996 г. этот срок истек, однако ряд необходимых законов так и не принят. Считаю, что в случае отсутствия либо недостаточности законодательного массива для реализации в полном объеме основных прав и свобод необходимо активнее использовать право толковать Конституцию.
По Конституции правом ее толкования обладает белорусский Парламент по предложению Президента либо по инициативе не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь. Однако за годы действия Конституции был принят лишь один закон о толковании Конституции. Это не способствует установлению единообразного применения конституционных норм. Существует ряд критериев, предъявляемых к актам толкования. Один из них - акт толкования должен адекватно отражать содержание толкуемой нормы. Учитывая, что акт толкования, нормативный акт он может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Таким образом, обеспечивается, я бы сказал, двойная защита Конституции. Изложенный в переходных положениях Конституции принцип, согласно которому законы и иные нормативные акты до приведения их в соответствие с Конституцией действуют в той части, в какой они не противоречат Конституции, означает, что не требуется отмены акта или решения Конституционного Суда для того, чтобы не применять противоречащую Конституции норму. В этом случае правоприменитель берет на себя риск ответственности за ошибочность решения.
Начатые на общегосударственном уровне реформы должны быть продолжены на местном уровне. Достоинством Конституции является то, что она позволяет исключить существование параллельных исполнительных структур на местном уровне, как это было одно время в России.
Нужно сосредоточить усилия на технологии обеспечения конституционных норм, верховенства Конституции. Полезно было бы внедрить и строго придерживаться правил принятия решений распорядительного, а в некоторых случаях и нормативного характера Парламентом, Президентом, Правительством, местными органами, министерствами, ведомствами, иными государственными органами и должностными лицами со ссылкой на акт более высокой юридической силы, т.е. Конституцию, закон, указ и т.д.
Конституционный Суд, проверяя конституционность оспариваемого нормативного акта, устанавливает соответствие его Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам Президента:
1) по содержанию норм;
2) по форме нормативного акта;
3) с точки зрения разграничения компетенции между государственными органами;
4) по порядку принятия, подписания, опубликования и введения в действие.
Рассматривая вопрос о соподчиненности нормативных актов, следует отметить, что существуют общие принципы построения иерархии законов и других нормативных правовых актов, хотя это и не исключает существование национальных особенностей.
Смысл и содержание конституционных норм предопределяются общепризнанными принципами международного права. Именно такой вывод можно сделать из содержания статьи 8 Конституции. Вслед за Конституцией Республики Беларусь идут:
1) конституционные законы, включая и законы о толковании Конституции (ст.140 Конституции);
2) международные договоры, ставшие обязательными для Республики Беларусь (ст.8, 116 Конституции);
3) программные законы (сюда следовало бы отнести и закон о бюджете);
4) законы, декреты, указы (об их соподчиненности будет сказано позднее);
5) постановления Правительства;
6) акты Национального банка, акты министерств, исходя из их компетенции;
7) акты органов местного управления и самоуправления.
Как уже отмечалось, в нашем государстве не получила своего развития так необходимая практика нормативного толкования конституционных норм в целях обеспечения их единообразного толкования.
Правом казуального толкования Конституции обладает Конституционный Суд, однако мы видим по многочисленным жалобам граждан, поступающим в Конституционный Суд, что их инициатива по разрешению конституционного спора часто блокируется. Сложные вопросы вместо их разрешения загоняются вглубь. Приходится констатировать, что есть лица, в том числе и среди чиновников, которые не против представить рассмотрение дел в Конституционном Суде как чуть ли не национальную трагедию. Видимо, эти опасения обусловлены тем, что Конституционный Суд может разрешить дело не из конъюнктурных соображений, а исходя из требований права. Относительно разрешения спора в Конституционном Суде наиболее удачным может быть такое в рамках права решение, которым обеспечивается оптимальное сочетание интересов отдельной личности, общества и государства в целом. Всегда решение Конституционного Суда должно быть правовым. Опыт свидетельствует, что вынесение самим Конституционным Судом не конституционных, а явно политических или конъюнктурных решений приводит к утрате им своей легитимности, снижению его авторитета как беспристрастного, действующего только на основе права государственного органа.