По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 23 ФЗ «О международных договорах РФ» в связи с жалобой гражданина И. Д. Ушакова
Повод к рассмотрению дела – жалоба гражданина И. Д. Ушакова.
Основание к рассмотрению дела – обнаружившаяся неопределённость в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ оспариваемое заявителем законоположение.
Позиция заявителя: взаимосвязанные положения п. 3 ст. 5, п. 1 ст. 23 и ст. 30 ФЗ «О международных договорах РФ» не соответствуют ст. 2, ч. 3 ст. 15 и ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, поскольку они допускают временное применение международных договоров РФ, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, до их вступления в силу без официального опубликования для всеобщего сведения, что не позволяет заинтересованным лицам своевременно ознакомиться с ними, предвидеть последствия их применения, с тем чтобы соотнести своё поведение с содержащимися в них правилами.
Решение суда:
1. Признать п. 1 ст. 23 ФЗ «О международных договорах РФ» в части, допускающей временное применение до вступления в силу международного договора (или части международного договора) РФ, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающего при этом иные правила, чем предусмотренные законом, не противоречащим Конституции РФ, поскольку содержащееся в нем положение – по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативного правового регулирования – не предполагает возможности применения такого международного договора (или части международного договора) в РФ без его официального опубликования.
2. Конституционно-правовой смысл п. 1 ст. 23 ФЗ «О международных договорах РФ», выявленный в излагаемом Постановлении, является общеобязательным, что исключает любое иное истолкование его положений в правоприменительной практике.
3. Федеральному законодателю надлежит в 3-х месячный срок установить порядок официального опубликования временно применяемых международных договоров РФ, которыми затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина и при этом устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законом. В течение того же срока должно быть завершено официальное опубликование таких международных договоров РФ. По истечении указанного срока любые временно применяемые международные договоры РФ, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливают при этом иные правила, чем предусмотренные законом, не могут применяться далее, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
4. Правоприменительные решения, принятые в отношении гражданина Ушакова И. Д. на основании п. 1 ст. 23 ФЗ «О международных договорах РФ» в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет других препятствий.
Правовые позиции Суда по делу:
Как следует из представленных заявителем документов, положения п. 3 ст. 5 и ст. 30 Федерального закона «О международных договорах РФ» в отношении него не применялись, что, согласно п. 2 ч. 1 ст. 43 и ст. 68 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», является основанием для прекращения производства по данной жалобе в этой части. Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по настоящему делу является п. 1 ст. 23 ФЗ «О международных договорах РФ» в той части, в какой на его основании разрешается вопрос, может ли в РФ временно применяться, до вступления в силу, международный договор (или часть международного договора) РФ, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающий при этом иные правила, чем предусмотренные законом, – в том случае, если такой договор не опубликован официально.
По смыслу ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 1 ст. 19 и ч. 1 ст. 21 Конституции РФ и корреспондирующих им положений международно-правовых актов, права и свободы человека и гражданина являются важнейшей ценностью подлинно демократического общества и РФ обязана обеспечить их всеобщее и эффективное признание и осуществление на основе общепризнанного принципа правовой определённости, нашедшего отражение, в том числе в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Соответственно, на основе этих принципиальных положений должно основываться и законодательное регулирование института международных договоров РФ, также оно должно обеспечивать согласованный учёт требований Конституции РФ, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ. Таким образом, конституционная обязанность РФ рассматривать заключённые ею международные договоры в качестве составной части своей правовой системы применительно к международным договорам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающим при этом иные правила, чем предусмотренные законом, в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ с необходимостью предполагает их официальное опубликование для всеобщего сведения, в противном случае стремление государства любой ценой соблюсти обязательства в отношениях с другими государствами может приводить к нарушению прав и свобод человека и гражданина. Только в этом случае на лиц, подпадающих под их действие, распространяется общеправовая презумпция, в силу которой незнание закона не освобождает от ответственности за его нарушение.
В соответствии с пп. «б» п. 1 ст. 15, п. 3 ст. 31 ФЗ «О международных договорах РФ» международный договор подлежит выполнению РФ с момента вступления его в силу для РФ, при этом для вступления в силу международных договоров, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина, требуется их ратификация в установленном законом порядке. После завершения процедуры ратификации международные договоры РФ вступают в силу для РФ в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися сторонами (п. 1 ст. 24 ФЗ «О международных договорах РФ»), и подлежат официальному опубликованию. Требование официального опубликования вступивших в силу международных договоров РФ имеет принципиальное конституционно-правовое значение, поскольку, являясь составной частью правовой системы РФ и обладая в отношении применения приоритетом перед российскими законами, международные договоры РФ оказывают прямое воздействие на нормативное правовое регулирование в РФ, включая содержание прав и свобод человека и гражданина. Официальное опубликование вступившего в силу международного договора РФ обеспечивает полное и точное доведение от имени компетентного государственного органа содержания такого договора до сведения неограниченного круга лиц и позволяет любому получить достоверную информацию о содержащихся в нем правилах, соотнести их с правилами, установленными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, и иметь возможность оценить последствия их внутригосударственного применения. Именно в этих целях в п. 3 ст. 5 ФЗ «О международных договорах РФ» специально оговаривается, что в РФ непосредственно действуют положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения. На применение вступивших в силу международных договоров РФ лишь при условии их официального опубликования ориентирует суды общей юрисдикции и постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 N 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ».
С точки зрения требований ч. 4 ст. 15 Конституции РФ во взаимосвязи со ст. 2, ч. 1 ст. 17 и ч. 1 ст. 19 Конституции РФ временно применяемые международные договоры РФ по своим юридическим последствиям, влиянию на права, свободы и обязанности человека и гражданина в РФ, по сути, приравниваются к вступившим в силу международным договорам, ратифицированным и соответствующим образом официально опубликованным в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Следовательно, временно применяемые международные договоры подлежат опубликованию (обнародованию) в официальном порядке, как и международные договоры, вступившие в силу. При таких обстоятельствах отсутствие официального опубликования временно применяемых международных договоров РФ, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом, означало бы – отступление от принципов правового государства, юридического равенства и правовой определённости (ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 2 ст. 4, ч. 1,3 и 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 18 и ч. 1 ст. 19 Конституции РФ), без чего их непосредственное применение в РФ невозможно. Отсутствие официального опубликования таких международных договоров РФ не может быть надлежащим образом восполнено доведением их содержания до сведения граждан РФ и других заинтересованных лиц иными способами, поскольку надлежащей гарантией аутентичности текста международного договора и юридически значимым подтверждением признания того или иного международного договора частью правовой системы РФ может служить только его официальное опубликование. Таким образом, п. 1 ст. 23 ФЗ «О международных договорах РФ» не противоречит Конституции РФ, поскольку – по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативного регулирования – не предполагает возможность временного применения в РФ международного договора (или части международного договора) РФ, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающего при этом иные правила, чем предусмотренные законом, без его официального опубликования.
Вывод о не противоречии п. 1 ст. 23 ФЗ «О международных договорах РФ» Конституции РФ не освобождает федерального законодателя от необходимости установления в кратчайшие сроки порядка официального опубликования временно применяемых международных договоров РФ в соответствии с требованиями Конституции РФ и с учётом настоящего Постановления. До внесения соответствующих изменений в действующее правовое регулирование временно применяемые РФ международные договоры, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающие при этом иные правила, чем предусмотренные законом, подлежат официальному опубликованию в порядке, предусмотренном законом. Конституционный Суд РФ считает необходимым установить 3-х месячный срок для законодательного урегулирования порядка официального опубликования временно применяемых международных договоров РФ, которыми затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина и при этом устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законом. В течение того же срока должно быть завершено официальное опубликование таких международных договоров РФ. По истечении этого срока любые временно применяемые международные договоры РФ, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливают при этом иные правила, чем предусмотренные законом не могут применяться далее, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Разделяя вывод о нарушении конституционных прав гражданина И. Д. Ушакова применением в его деле п. 1 ст. 23 ФЗ «О международных договорах РФ», Г. А. Жилин заявил о несогласии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 27.03.2012 N 8-П по следующим основаниям.
Конкретным делом, в котором применено оспоренное законоположение, явилось дело, возникшее из таможенных правоотношений. При этом правоприменительной практикой данному законоположению придан смысл, который не просто затронул права и обязанности заявителя, но и ухудшил его положение в сфере таможенных правоотношений посредством возложения обязанности уплаты дополнительных сумм сверх размеров, установленных в соответствии с законом. Конституционный Суд РФ рассмотрел дело безотносительно к этим обстоятельствам. Соответственно, в основу его вывода о конституционности оспоренного законоположения положено требование ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, согласно которому любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. С учётом этого общего требования и взаимосвязанных с ним конституционных положений и выявлен конституционно-правовой смысл п. 1 ст. 23 ФЗ «О международных договорах РФ», как не предполагающий без официального опубликования возможности временного применения до вступления в силу международного договора, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающего при этом иные правила, чем предусмотренные законом. Однако с учётом специфики конкретного дела аргументация со ссылкой на них является недостаточной, а вывод о конституционности оспоренного законоположения, даже с учётом его конституционно-правового истолкования, не столь очевиден.
В обоснование по существу абстрактного рассмотрения жалобы И. Д. Ушакова Конституционный Суд РФ указал, что в настоящем деле он не проверяет на соответствие Конституции РФ законоположения, допускающие временное применение не вступивших в силу международных договоров, а также положения какого-либо временно применяемого международного договора. Однако это не освобождало Конституционный Суд, не связанный основаниями и доводами обращения заявителя, от обязанности рассмотреть оспоренное законоположение с учётом обстоятельств его применения в конкретном деле, исходя из места в системе правовых норм, составной частью которой являются и указанные правовые акты (ст. 74 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»).
Согласно ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы; законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Взыскание налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника его имущества лишь постольку, поскольку оно представляет собой законно установленное изъятие его части, вытекающее из данной конституционно-правовой обязанности (Постановление Конституционного Суда РФ от 17.12.1996 N 20-П). Соответственно, увеличение налоговых ставок и введение санкций за несвоевременное выполнение дополнительных обязательств, ухудшающих положение налогоплательщика, если они не отвечают указанным критериям, не согласуется с положениями Конституции РФ, гарантирующей имущественные права физических и юридических лиц и недопустимость привлечения к ответственности за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением (ст. 8, ч. 1 и 2 ст. 35 и ст. 54 Конституции РФ). Эти конституционные требования распространяются и на установление обязанностей по уплате пошлин и налогов в сфере таможенных правоотношений.
Как верно указано в Постановлении, оспоренное положение п. 1 ст. 23 ФЗ «О международных договорах РФ» cамо по себе не предусматривает возможность ухудшения положения участников каких-либо правоотношений посредством временного исполнения на территории РФ не вступивших в силу международных договоров в той их части, которая затрагивает права, свободы и обязанности граждан. Однако правоприменительная практика в сфере таможенных правоотношений придаёт указанному законоположению смысл, допускающий такие последствия для их участников, что и привело к нарушению конституционных прав заявителя И. Д. Ушакова.
Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены в конституционно значимых целях лишь федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Поскольку, согласно обстоятельствам конкретного дела заявителя, временное применение в сфере таможенных правоотношений не вступившего в силу международного договора, устанавливающего иные правила, чем предусмотренные законом, приводит к ухудшению положения налогоплательщика посредством возложения на него дополнительных обязательств и санкций за их неисполнение, он в соответствующей части для его законного применения требует не только официального опубликования, но и ратификации.
Таким образом, оспоренное положение п. 1 ст. 23 ФЗ «О международных договорах РФ» следовало признать не соответствующим ст. 15, ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 19, ч. 1 и 2 ст. 35, ст. 54 и 57 Конституции РФ в той мере, в какой оно по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, во изменение правил, установленных законом, допускает возложение на субъектов таможенных правоотношений дополнительных обязательств и санкций за их неисполнение вследствие временного применения не ратифицированного и официально не опубликованного международного договора РФ.
Смысл правила о порядке официального опубликования нормативного акта состоит, помимо прочего, в том, чтобы у гражданина, права и свободы которого затрагиваются вступающим в силу нормативным актом, было время, необходимое для того, чтобы подготовиться к действию нового правового регулирования, приспособиться к нему.
Принцип правовой определённости, будучи одним из важных общих принципов права и признаваемый в таком качестве Судом Справедливости Европейского Союза и Европейским Судом по правам человека, представляет собой широкую концепцию, стержнем которой является предсказуемость правового регулирования. Одновременно принцип правовой определённости является неотъемлемой составляющей взаимосвязанных принципов верховенства закона и правового государства, провозглашённых в ст. 1, 15 и 55 Конституции РФ.
Содержание принципа правового государства предопределяет для законодателя ряд запретов и ограничений. В частности, из этого принципа следует необходимость обеспечения юридической безопасности плательщиков налогов и сборов, от таких изменений налогового законодательства, которые не позволяют приспособиться к изменяющимся условиям хозяйственной деятельности, связанным с новым правовым регулированием (Постановление Конституционного Суда РФ от 30.01.2001 N 2-П).
Таким образом, угроза правам человека состоит не только в том, что нормативный акт, затрагивающий право, в нарушение ч. 3 ст. 15 Конституции РФ не опубликован официально для всеобщего сведения (а следовательно, не может применяться), но и в том, что даже если бы он был опубликован официально, то он бы нарушал конституционный принцип правовой определённости (юридической безопасности – leqal security).
Для вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах, к числу которых, безусловно, относится и вышеупомянутое Соглашение, требуется более длительный срок, нежели тот, что установлен для других актов. Следовательно, применительно к данной ситуации можно говорить о том, что не соблюдено требование о «законном установлении» налогов и сборов, предусмотренное ст. 57 Конституции РФ.
Конституционно-правовая проблема состоит в том, что в российском законодательстве, в частности в оспоренных нормах, нет положений, которые, конкретизируя ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, обязывали бы официально публиковать международные договоры, которые до их вступления в силу могут временно применяться РФ. В результате на практике имеется множество такого рода договоров, затрагивающих права и свободы граждан.
Гаджиев Г. А. придерживается мнения, что из конституционных принципов и норм может быть выведено конституционное «право на закон». В ч. 1 ст. 55 Конституции РФ содержится важнейшее правило толкования Конституции РФ о том, что перечисление в ней основных прав и свобод не должно расцениваться как отрицание и умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Признание общепризнанным принципа правовой определённости предполагает, что он обязывает государство и управомочивает граждан. Конституционное признание субъективного «права на закон», однако, не означает, что граждане могут требовать совершенное законодательство, не имеющее пробелов (лакун), ибо Конституция РФ не оперирует подобными априори неисполнимыми велениями. Однако исходя из конституционного «права на закон» и имея в виду ст. 2 Конституции РФ, в соответствии с которой основной конституционной обязанностью государства считается признание (в том числе судом) прав и свобод человека и гражданина, Конституционный Суд РФ вправе установить факт неконституционности вследствие такого законодательного пробела, когда парламент длительное время остаётся пассивным и равнодушным относительно конституционных предписаний, принадлежащих к основам конституционного строя. Именно такое предписание содержится в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ в своей деятельности должен проявлять определённую умеренность, к чему его обязывают принципы Конституции РФ, и прежде всего принцип конституционной сдержанности и принцип народовластия. В силу этих принципов, прежде всего, Федеральное Собрание, являющееся представительным и законодательным органом РФ, путём принятия федерального закона осуществляет поиск баланса между конфликтующими правовыми ценностями (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации). Это вытекает из конституционно-правовой природы парламента, политические решения которого, облечённые в форму закона, легитимированы способом его формирования, т.е. избирательным процессом. Принятие же судом актов, которые вносят поправки в решения законодателя путём самостоятельного изменения баланса ценностей в пользу тех или иных прав или интересов, едва ли существенно отличается от позитивного нормотворчества. Подчиняясь в известной мере субъективизму самих судей и их представлениям о должном, подобные действия суда выходят за пределы той компетенции, которая отведена им Конституцией Российской Федерации в системе разделения властей.