Исходя из статьи 6 ФЗ о переводе, в случае необходимости изменения целевого назначения участка ЗЛФ в связи с его изъятием (выкупом) для государственных или муниципальных нужд (если участок или его часть были предоставлены в пользование по договору аренды или безвозмездного срочного пользования) перевод этого участка осуществляется после его изъятия. Исполнительные ОГВ до предоставления лицу, ходатайствовавшему о переводе участка ЗЛФ, изымаемого (у другого лица) в порядке государственных (или муниципальных) нужд, обязаны осуществить его перевод из состава ЗЛФ в категорию земель, обеспечивающую разрешенное использование этого участка по новому целевому назначению.
7. В случае, если участок ЗЛФ был предоставлен в пользование конкретному лицу и изымается у него для государственных нужд, то такое изъятие и возмещение указанному лицу возникающих у него убытков и упущенной выгоды должно производиться в порядке, установленном земельным законодательством <1>. Что касается изменения целевого назначения земель иных категорий, занятых лесами, в том числе их перевода в ЗЛФ, то оно должно производиться с учетом особенностей, установленных для них ФЗ о переводе и иными ФЗ.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Мазуров А.В. Земельное право. М.: Юрайт, 2007. С. 97 - 105.
На всю процедуру перевода ЗЛФ в другую категорию земель на практике уходит не менее года.
Статья 39
Комментарий к статье 39
До изменения комментируемой статьей статья 63 ВК имела следующую редакцию:
"Статья 63. Охрана лесов, расположенных в водоохранных зонах
1. Охрана лесов, расположенных в водоохранных зонах, направлена на предотвращение загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод.
2. В лесах, расположенных в водоохранных зонах, проведение рубок главного пользования запрещается. Проведение других рубок в водоохранных зонах осуществляется в соответствии с лесным законодательством".
ВК, как и новый ЛК, введен в действие с 1 января 2007 года. Поэтому в первоначальной редакции статья 63 ВК не действовала.
Новая редакция статьи 63 ВК, созданная комментируемой статьей, имеет отсылочный характер к лесному законодательству, то есть к Вводному закону, ЛК и принятым в соответствии с ним подзаконным актам. В ЛК правовой режим лесов, расположенных в водоохранных зонах, определяется статьей 104 (см. комментарий к ней).
Об изменении комментируемой статьей других положений ВК см. комментарий к статье 25 Вводного закона.
Статья 40
Комментарий к статье 40
Положения комментируемой статьи необходимо рассматривать исходя из даты введения в действие ЛК. Он введен в действие с 1 января 2007 года (см. комментарий к статье 1 Вводного закона). Вводный закон вступил в силу согласно комментируемой статье.
В соответствии с частью 3 комментируемой статьи, завершающей Вводный закон, его статья 29, которой внесены изменения в НК, вступила в силу 9 января 2007 года, то есть через месяц после его первого официального опубликования в "Российской газете" 8 декабря 2006 года. Такая формулировка обусловлена положением статьи 5 НК, согласно которому "федеральные законы, вносящие изменения в настоящий Кодекс в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, вводящие налоги, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования". Она воспроизводится во многих ФЗ, которые вносят изменения в НК. Но содержание изменений, внесенных в НК статьей 29 Вводного закона (см. комментарий к ней), по сути, не изменило порядок и суммы уплаты налогов по правилам, действовавшим с 1 по 8 января 2007 года. Кроме того, в 2007 году дни с 1 по 8 января были официально нерабочими, когда на практике еще реально не применялся ни новый ЛК, ни статьи Вводного закона, перечисленные в его статье 40 (часть 2). В связи с этим можно сказать, что статья 29 Вводного закона фактически вступила в силу одновременно с новым ЛК.
С 1 января 2007 года, то есть одновременно с ЛК, вступили в действие также статьи 20, 24, 26, 27, 28, 31, 34, 38 и 39, внесшие изменения соответственно в УК, Бюджетный кодекс, ФЗ "Об охране озера Байкал", ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ФЗ о кадастре, ФЗ о землеустройстве, КобАП, ФЗ о переводе и ВК. Статья 19 Вводного закона, вносившая изменения в ФЗ "Об экологической экспертизе", не успела вступить в силу (см. комментарий к ней).
Остальные положения Вводного закона, в том числе статья 12, признавшая утратившим силу ЛК-97 (кроме статьи 42), согласно комментируемой статье, вступили в силу со дня его официального опубликования, то есть с 8 декабря 2006 года. Из этого следует, что с 8 по 31 декабря 2006 года в РФ не действовал никакой Лесной кодекс РФ: ни ЛК-97, отмененный статьями 12 и 40 (часть 1) Вводного закона с 8 декабря 2006 года, ни новый ЛК, введенный в действие статьей 1 Вводного закона лишь с 1 января 2007 года. В связи с этим многие решения и действия (бездействие), принятые, вступившие в силу и совершенные в РФ в отношении лесов с 8 по 31 декабря 2006 года, могут рассматриваться как не подлежащие действию либо незаконные и быть оспорены в судебном порядке. В свою очередь, суды лишены закона (Лесного кодекса РФ), на соответствие которому такие решения и действия должны ими проверяться. Например, не могло и не может применяться положение Постановления Правительства от 27 ноября 2006 года N 717 "О внесении изменений в Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства", которое наделяло Рослесхоз полномочием по предоставлению в аренду участков лесного фонда "в пределах компетенции, определенной в соответствии со статьей 46 Лесного кодекса Российской Федерации" (то есть ЛК-97), поскольку оно вступило в силу лишь 12 декабря 2006 года, когда статья 46 ЛК-97 уже не действовала. Необоснованны решения органов исполнительной власти субъектов РФ о переводе лесных земель в нелесные, принимавшиеся в конце декабря 2006 года в соответствии со статьей 63 ЛК-97. Не могут быть зарегистрированы в ЕГРП договоры аренды участков лесного фонда, заключенные с 8 по 31 декабря 2006 года - в связи с их несоответствием новому ЛК.
Остальные положения Вводного закона - статьи 1 - 18, 21 - 23, 25, 30, 32, 33, 35 - 37 и 40 - вступили в силу с 8 декабря 2006 года - со дня его первого официального опубликования. С какой целью одни положения Вводного закона вводить на три недели раньше других, отменяя при этом целый Кодекс и создавая огромный пробел по целому комплексу правового регулирования лесных отношений? Какой логикой руководствовался законодатель, вводя такие правила в статью 40 Вводного закона? Ответа нет ни в текстах ЛК или Вводного закона, ни в пояснительных записках к ним, ни в заключениях комитетов Государственной Думы на их проекты. Такая неопределенность не могла возникнуть, если бы все статьи Вводного закона вводились в действие одновременно с ЛК, то есть с 1 января 2007 года.
Вводный закон подписан Президентом 4 декабря 2006 года с присвоением N 201-ФЗ. ЛК подписан Президентом в тот же день с присвоением N 200-ФЗ.
4 декабря 2006 года
N 200-ФЗ
ЛЕСНОЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные принципы лесного законодательства
Комментарий к статье 1
В ЛК-97 отсутствовала статья об основных принципах лесного законодательства. Некоторые из них закреплялись в статьях 2 ("Задачи и цели лесного законодательства Российской Федерации") и 50 ("Основные принципы государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов").
Новый ЛК расширил состав основных принципов, допуская тем самым, что могут быть и иные - неосновные принципы лесного законодательства. Однако, учитывая компактность федерального лесного законодательства, включающего в себя, в отличие от земельного законодательства, всего два ФЗ - ЛК и Вводный закон, - необходимость установления принципов законодательства именно ФЗ, отсутствие в ЛК иных статей "о принципах" и их неуместность в Вводном законе как ФЗ переходного периода и вспомогательного характера по отношению к ЛК, можно утверждать об отсутствии в лесном законодательстве иных принципов, не предусмотренных в статье 1 ЛК. Если же на практике выявится потребность в установлении нового принципа лесного законодательства, то это можно сделать путем дополнения комментируемой статьи.
В связи с этим наименование статьи 1 ЛК об основных принципах лесного законодательства имеет скорее традиционный и резервный характер, нежели реально подразумевает иные принципы лесного законодательства. ЛК их не предусматривает. Поэтому слово "основные" в статье 1 ЛК фактически лишнее.
Сказанное не означает, что все остальные положения ЛК имеют непринципиальное или равноценное значение. Несомненна их различная нормативная нагрузка. Но ни одно из них не было включено (переформулировано) в число основных принципов лесного законодательства. Поэтому они должны рассматриваться как развитие содержания статьи 1 ЛК, толковаться на практике исходя из их принципов (руководящих начал) лесного законодательства, то есть статьи 1 ЛК. Применение того или иного положения лесного законодательства в противоречие положению статьи 1 ЛК означало бы лишение смысла принципа лесного законодательства и игнорирование его главных (принципиальных) положений.
Таким образом, статья 1 ЛК, в отличие от других его статей, обращена не только к различным правоприменителям - органам и должностным лицам исполнительной власти, частным лицам, ОМС, судам, - но и прежде всего к ОГВ, участвующим в принятии нормативных актов. ЛК может изменяться другими ФЗ. Но такие изменения не должны противоречить содержанию статьи 1 ЛК.
Кроме того, недопустимо расхождение принципов с иными положениями лесного законодательства и в первоначальной (комментируемой) редакции ЛК. Соблюдено ли это?
На первый взгляд принципы лесного законодательства сформулированы юридически, экономически, экологически и социально обоснованно и грамотно. Однако практическая реализация некоторых из них затруднительна либо происходит со значительными отклонениями от содержания статьи 1 ЛК. Чтобы это понять, необходимо изучить не только весь комментируемый ЛК, но и иные нормативные акты и иметь хотя бы общее представление об использовании и охране лесов в последнее время на практике.
На первое место в статье 1 ЛК поставлен принцип устойчивого управления лесами. Но какое может быть устойчивое управление лесами, если в последние годы постоянно реформировались природоохранные ведомства и перераспределялись их функции, происходили бессистемные изменения нормативных актов по лесным вопросам, а Вводный закон (статья 15) предписал, по сути, незамедлительную (до 1 февраля 2007 года) передачу права собственности на лесхозы - основной единицы управления лесами, существовавшей в России десятки лет, - субъектам РФ и их преобразование "в соответствии с гражданским законодательством" (статья 11). В свою очередь, новый ЛК, сохранив ЗЛФ в федеральной собственности, передал ОГВ субъектам РФ ряд новых "лесных полномочий", для реализации чего потребуется по-новому формировать управленческие органы во всех субъектах РФ. В этих условиях обеспечить устойчивое управление лесами невозможно.
Пункт 2 статьи 1 ЛК устанавливает принцип сохранения водоохраной функции лесов. Но как лес может сохранить водоохранную функцию, если введенный одновременно с новым ЛК новый ВК существенно сократил размеры водоохранных зон (по некоторым водным объектам - в десять раз) <1>. С сокращением водоохранных зон сократилась (а не сохранилась) и водоохранная функция лесов. В связи с этим неизбежно и сокращение лесов в водоохранных зонах, а также самих водных объектов.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Мазуров А.В. Комментарий к новому Водному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации". М.: Частное право, 2006. С. 245 - 260.
Пункт 3 статьи 1 ЛК обоснованно рассматривает российские леса как "легкие планеты" и "понимает" невозможность быстрого формирования полноценного леса. С ним взаимосвязаны пункты 4, 5 и 8 статьи 1 ЛК. Но что общего имеют с этими принципами многочисленные, зачастую тайные рубки древесины и ее неподдающийся никакому учету вывоз в различные страны? При этом некоторые высшие должностные лица РФ утверждают даже о якобы нерентабельности глубокой переработки древесины в РФ.
Что скрывается за содержанием пункта 7 статьи 1 ЛК, в котором говорится об участии общественности в защите лесов "в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах"? Если эти порядки и формы установят те, кто принимает решения о предоставлении лесов в пользование, то это будут либо нереализуемые (как правила подготовки общероссийского референдума), либо игнорируемые порядки и формы. Можно ли считать, что участие общественности в подготовке решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на леса, останется не только "принципом на бумаге", если мнение общественности и специалистов лесного хозяйства по некоторым важным лесным вопросам было проигнорировано при принятии главного такого решения - самого ЛК, в окончательной редакции не прошедшего даже государственную экологическую экспертизу? Во всяком случае, мнение общественности (местного населения) при предоставлении земельных участков до сих пор учитывалось редко.
Все это дает основания полагать, что положения статьи 1 ЛК (за исключением принципа платности лесопользования) не будут широко применяться на практике.
Статья 2. Лесное законодательство
Комментарий к статье 2
1. Главный акт лесного законодательства - комментируемый ЛК, имеющий следующую структуру:
Глава 1. Общие положения (статьи 1 - 23)
Глава 2. Использование лесов (статьи 24 - 50)
Глава 3. Охрана и защита лесов (статьи 51 - 60)
Глава 4. Воспроизводство лесов и лесоразведение (статьи 61 - 66)
Глава 5. Лесоустройство (статьи 67 - 70)
Глава 6. Предоставление гражданам, юридическим лицам лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (статьи 71 - 74)
Глава 7. Договор купли-продажи лесных насаждений (статьи 75 - 77)
Глава 8. Аукционы по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений (статьи 78 - 80)
Глава 9. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области лесных отношений (статьи 81 - 84)
Глава 10. Управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (статьи 85 - 93)
Глава 11. Плата за использование лесов и оценка лесов (статьи 94 - 95)
Глава 12. Государственный лесной контроль и надзор (статьи 96 - 98)
Глава 13. Ответственность за нарушение лесного законодательства (статьи 99 - 100)
Глава 14. Разрешение споров в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (статья 101)
Глава 15. Защитные леса и особо защитные участки лесов (статьи 102 - 107)
Глава 16. Эксплуатационные леса, резервные леса (статьи 108 - 109).
Статьи ЛК подразделяются, как правило, на пронумерованные части (не пункты). Исключение составляют несколько статей ЛК, состоящих не из частей, а только из пунктов, обозначаемых цифрой со скобкой (например, статья 1 ЛК).
Главы 1 - 14 ЛК действуют, как правило, в отношении эксплуатационных лесов; в отношении защитных лесов - с учетом ограничений, установленных в главе 15 ЛК. Резервные леса использованию не подлежат (см. комментарий к статье 109 ЛК).
Четкое уяснение структуры ЛК и его статей имеет большое практическое значение, позволяя не ошибаться в правоприменительной и судебной практике при ссылках на различные положения ЛК.
2.1. Включение частью 1 статьи 2 ЛК в состав лесного законодательства наряду с ФЗ законов субъектов РФ обусловлено статьями 72 (пунктом "к" части 1) и 76 (частями 2 и 5) Конституции, согласно которым лесное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, по которому издаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ; в случае противоречия положения лесного закона субъекта РФ ФЗ должно применяться положение ФЗ. Например, Закон Вологодской области от 10 января 2007 года, относящий к полномочиям областных органов установление границ групп лесов, противоречит статье 81 (пункты 39 и 41) ЛК.