К ФЗ, входящим в состав лесного законодательства, относятся ЛК и Вводный закон. Однако ЛК предусматривает немало отсылок к другим ФЗ, прежде всего к ЗК, без которых применение и действие многих его положений невозможно. Но и ЗК к настоящему времени не может самостоятельно применяться ни к одной из категорий земель.
Так, к ЗЛФ применение ЗК невозможно без ЛК; к землям сельскохозяйственного назначения - без ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и ряда других ФЗ; к землям водного фонда - без ВК, ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и др.; к землям особо охраняемых территорий и объектов - без ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и многих других ФЗ; к землям населенных пунктов - без ГСК; к землям промышленности и иного специального назначения - без положений Закона "О недрах", транспортных уставов (кодексов) и других ФЗ; к землям запаса - без ФЗ о переводе. Ко всем природным ресурсам в той или иной степени применяются ФЗ "Об охране окружающей среды" и ГК.
Нередко между названными законами отсутствуют не только системные связи, но и ссылки друг на друга. Каждый из них утверждает приоритет применения собственных норм перед другими ФЗ. По сути, в настоящее время законодательство о природных ресурсах является разрозненным, что в сочетании с постоянными изменениями законодательства порождает множество споров об их применении. Подобная ситуация к концу 1990-х годов сложилась и в налоговом законодательстве, когда наряду с Законом "Об основах налоговой системы" о каждом виде налога действовал отдельный закон, все они в итоге были заменены на Налоговый кодекс Российской Федерации.
В связи с этим представляется необходимым упорядочение и коренной пересмотр всей системы законодательства о природных ресурсах путем разработки нового единого кодифицированного закона - Природного кодекса Российской Федерации, в котором положения нынешних ЛК, ЗК, ФЗ "Об охране окружающей среды" и других соответствующих ФЗ могут стать определенными структурными единицами - разделами и главами.
2.2. Законами субъектов РФ (а значит, не актами исполнительных ОГВ субъектов РФ) ЛК предусматривает установление:
порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд (часть 5 статьи 30);
порядка заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд (часть 4 статьи 33 ЛК);
порядка заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд (часть 4 статьи 35);
правил использования лесов для ведения охотничьего хозяйства (часть 6 статьи 36 ЛК);
исключительных случаев заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений (часть 6 статьи 75).
Законы субъектов РФ не могут приниматься по вопросам, которые не отнесены новым ЛК к их ведению, а законы, принятые ранее в соответствии с ЛК-97, подлежат приведению в соответствие с новым ЛК (например, о лесопользовании для ведения охотничьего хозяйства) либо признанию утратившими силу.
3. Комментируемая статья допускает издание указов (нормативных актов) Президента, регулирующих лесные отношения, которые не должны противоречить ФЗ, в том числе ЛК. Однако другие статьи ЛК предусматривают издание актов не Президента, а Правительства.
ЛК и Вводный закон (часть 1 статьи 15) обязывают Правительство (не ФОИВ) до 1 июля 2007 года издать (заменить на новые) нормативные правовые акты, устанавливающие:
особенности размещения заказа на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов и заключения соответствующих договоров (часть 5 статьи 19 ЛК);
порядок подготовки перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов и его утверждения (часть 3 статьи 22 ЛК);
перечень видов (пород) деревьев и кустарников, заготовка древесины которых не допускается (часть 6 статьи 29 ЛК);
правила пожарной безопасности в лесах (часть 4 статьи 53 ЛК);
правила санитарной безопасности в лесах (часть 3 статьи 55 ЛК);
порядок организации авиационных работ по охране и защите лесов и выполнения этих работ (часть 2 статьи 57 ЛК);
порядок проведения лесоустройства (часть 2 статьи 67 ЛК);
ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, в целях его аренды (часть 4 статьи 73 ЛК);
порядок подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и его примерная форма (часть 5 статьи 74 ЛК);
ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности (часть 3 статьи 76 ЛК);
порядок подготовки и заключения договоров купли-продажи лесных насаждений (часть 5 статьи 77 ЛК);
утверждение методики распределения субвенций из федерального бюджета, предоставляемых субъектам РФ для осуществления передаваемых полномочий РФ в области лесных отношений (часть 4 статьи 83 ЛК);
порядок расходования и учета средств, передаваемых ОГВ субъектов РФ на осуществление полномочий РФ в области лесных отношений (часть 5 статьи 83 ЛК);
состав и порядок подготовки лесного плана субъекта РФ (часть 5 статьи 86 ЛК);
порядок проведения государственной инвентаризации лесов (часть 5 статьи 90 ЛК);
размер и порядок взимания платы за предоставление выписок из государственного лесного реестра (часть 7 статьи 91 ЛК);
порядок ведения государственного лесного реестра (часть 9 статьи 91 ЛК);
порядок осуществления государственного контроля и надзора за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов (часть 6 статьи 96 ЛК);
таксы или методики исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства (часть 2 статьи 100 ЛК).
Все указанные акты должны быть изданы и введены в действие до 1 июля 2007 года в первоначальной редакции, что не препятствует Правительству как до, так и после 1 июля 2007 года вносить в них изменения.
Наряду с обязыванием издать вышеназванные нормативные акты ЛК наделяет Правительство правом (усмотрением) издать (или отменить) как до, так и после 1 июля 2007 года нормативные акты, устанавливающие:
максимальный объем древесины, подлежащей заготовке одним лицом или группой лиц (часть 3 статьи 50 ЛК);
перечень субъектов РФ, плотность населения в которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения РФ и которым в связи с этим не передаются полномочия в области лесных отношений, передаваемые ОГВ других субъектов РФ и установленные частью 1 статьи 83 ЛК (часть 2 статьи 83 ЛК);
порядок определения кадастровой стоимости лесных участков (часть 2 статьи 95 ЛК).
Издавать нормативные акты по иным вопросам лесных отношений ЛК Правительству не позволяет. По таким вопросам нормативные акты должны издаваться ФОИВ. К таким ФОИВ относится не Правительство, которое наделено ЛК собственными полномочиями, а МПР и, возможно, иные ФОИВ.
4. Издание нормативных актов ФОИВ в области лесных отношений зависит от установленной актами Президента системы и структуры ФОИВ, утвержденных Правительством положений о них, а также от содержания нормативных актов Правительства, изданных во исполнение ЛК, которые также могут предоставить ФОИВ полномочие издать нормативные правовые акты по тому или иному вопросу лесных отношений.
Исходя из этого, ЛК не обязывает ФОИВ издать нормативные акты к определенному сроку (хотя и затягивать с этим не следует) и предусматривает издание нормативных актов ФОИВ, устанавливающих:
лесорастительные зоны и лесные районы в соответствии с научно обоснованной методологией (часть 3 статьи 15 ЛК);
правила пожарной безопасности в лесах (часть 4 статьи 15 ЛК);
правила санитарной безопасности в лесах (часть 4 статьи 15 ЛК);
возраст деревьев для рубок (часть 4 статьи 15, часть 5 статьи 29 ЛК);
правила заготовки древесины (часть 4 статьи 15 ЛК, часть 9 статьи 29 ЛК);
правила заготовки живицы (часть 4 статьи 15 ЛК, часть 4 статьи 31 ЛК);
правила заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений (часть 4 статьи 15, часть 5 статьи 34 ЛК);
правила заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов (часть 4 статьи 15 ЛК, часть 5 статьи 32 ЛК);
правила лесовосстановления (часть 4 статьи 15, часть 3 статьи 62 ЛК);
правила ухода за лесами (часть 4 статьи 15, часть 3 статьи 64 ЛК);
установление количества и границ лесничеств и лесопарков (часть 5 статьи 23 ЛК);
форму, порядок подачи и заполнения лесной декларации (часть 3 статьи 26 ЛК);
правила использования лесов для ведения сельского хозяйства (часть 4 статьи 38 ЛК);
правила использования лесов для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных и лекарственных растений (часть 4 статьи 39 ЛК);
правила использования лесов для научно-исследовательской и образовательной деятельности (часть 3 статьи 40 ЛК);
правила использования лесов для рекреационной деятельности (часть 5 статьи 41 ЛК);
порядок использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр и разработки месторождений полезных ископаемых (часть 4 статьи 43 ЛК);
порядок использования лесных участков для строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов (часть 3 статьи 45 ЛК);
правила использования лесов для переработки лесных ресурсов (часть 3 статьи 46 ЛК);
форму и порядок предоставления отчета об использовании лесов (часть 2 статьи 49 ЛК);
порядок и организацию осуществления лесопатологического мониторинга (часть 2 статьи 56 ЛК);
особенности охраны, защиты и воспроизводства лесов, а также разработки и осуществления профилактических и реабилитационных мероприятий в зонах радиоактивного загрязнения лесов (часть 2 статьи 58 ЛК);
форму и порядок предоставления отчета об охране и защите лесов (часть 2 статьи 60 ЛК);
правила лесоразведения (часть 2 статьи 63 ЛК);
порядок использования районированных семян лесных растений основных древесных пород (часть 5 статьи 65 ЛК);
форму и порядок предоставления отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении (часть 2 статьи 66 ЛК);
содержание и форму предоставления отчетности об осуществлении ОГВ субъектов РФ переданных им федеральных лесных полномочий (пункт 6 части 9 статьи 83 ЛК);
состав, порядок разработки и сроков действия лесохозяйственных регламентов и порядок внесения изменений в лесохозяйственные регламенты лесничеств и лесопарков, за исключением расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности (части 3 и 7 статьи 87 ЛК);
состав и порядок разработки проекта освоения лесов (часть 2 статьи 88 ЛК);
порядок проведения государственной экспертизы проекта освоения лесов (часть 1 статьи 89 ЛК);
перечень видов и условия предоставления информации государственного лесного реестра, предоставляемой в обязательном порядке (часть 5 статьи 91 ЛК);
особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий (часть 6 статьи 103 ЛК);
особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах (часть 2 статьи 104 ЛК);
особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов (часть 4 статьи 105 ЛК);
правила отнесения лесов к ценным и особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства ценных лесов (часть 2 статьи 106 ЛК);
особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на особо защитных участках лесов (часть 4 статьи 107 ЛК).
Кроме того, ЛК наделяет ФОИВ правом (усмотрением) издать нормативные акты по вопросам осуществления переданных ОГВ субъектов РФ федеральных лесных полномочий, а также обязательные для исполнения методические и инструктивные материалы об их осуществлении (часть 8 статьи 83 ЛК).
Следует обратить внимание на то, что установление правил пожарной и санитарной безопасности в лесах отнесено как к полномочиям Правительства (часть 4 статьи 53 ЛК, часть 3 статьи 55 ЛК), так и ФОИВ (часть 4 статьи 15 ЛК). Полагаем, что в данном случае указанные правила должно утвердить Правительство, чтобы затем в соответствии с ними они были детализированы ФОИВ. Это требует от Правительства предусмотреть соответствующие полномочия ФОИВ в своих постановлениях об утверждении правил пожарной и санитарной безопасности в лесах.
5. Закон субъекта РФ может предоставить полномочие по изданию нормативного акта по тому или иному вопросу, отнесенному ЛК к ведению субъектов РФ, исполнительным ОГВ субъектов РФ. Нормативные акты исполнительных ОГВ субъектов РФ, регулирующие лесные отношения, не должны противоречить законам субъектов РФ (часть 5 статьи 2 ЛК); в случае такого противоречия должен действовать закон субъекта РФ.
Могут ли приниматься (сохранять действие ранее принятые) законы субъектов РФ (не нормативные акты исполнительных ОГВ субъектов РФ) по другим вопросам, а именно по тем, по которым ЛК допускает издание нормативных актов органов государственной власти субъектов РФ, не уточняя, что это - законодательный или исполнительный орган? Полагаем, что такая возможность должна определяться в каждом субъекте РФ исходя из установленного в его конституции (уставе) или законах разграничения полномочий в области лесных и земельных отношений между законодательными и исполнительными ОГВ субъектов РФ.
Вместе с тем расширение полномочий законодательных ОГВ субъектов РФ в регулировании лесных отношений за пределы, установленные ЛК, представляется нецелесообразным, поскольку ЛК непосредственно на высшие (только на высшие) исполнительные ОГВ субъектов РФ и их должностных лиц возлагает лишь определение нормативными актами периодических печатных изданий, в которых должны публиковаться извещения о проведении лесных аукционов (часть 3 статьи 79), а также некоторых других правил во исполнение статьи 83 ЛК (см. комментарий к ней).
6. ЛК наделил полномочием издавать нормативные акты, регулирующие лесные отношения, ОМС (см. комментарий к статье 84 ЛК). При этом часть 6 комментируемой статьи не предоставляет ОМС право принимать свои акты во исполнение актов ФОИВ и органов исполнительной власти субъектов РФ. Полагаем, что принятие таких актов не будет противоречить ЛК.
Представительный или исполнительный ОМС и ОМС какого муниципального образования (городского или сельского поселения, городского округа, муниципального района) обладает полномочием по изданию лесного акта? Это должно определяться исходя из принятого в соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закона субъекта РФ об административно-территориальном устройстве субъекта РФ, устава муниципального образования, а также принадлежности (отнесения) лесного участка к той или иной категории земель.