7. Комментируемая статья, как и другие положения ЛК, не упоминает о международных договорах РФ по вопросам использования и охраны лесов. Между тем такие договоры действуют и в силу статьи 15 (часть 4) Конституции имеют приоритет перед ФЗ, в том числе перед ЛК, иногда во вред российским лесам.
Так, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в совместном освоении лесных ресурсов, подписанное в Пекине и вступившее в силу 3 ноября 2000 года, устанавливает, что Стороны будут развивать совместную заготовку древесины только на территории РФ (не Китая), что "Российская Сторона создает условия для безопасного и беспрепятственного перемещения древесины и продукции ее переработки, а также законных доходов, полученных китайскими хозяйствующими субъектами, в Китайскую Народную Республику".
Данное Соглашение необходимо расторгнуть, поскольку оно привело к ускоренной вырубке российских лесов на Дальнем Востоке китайскими фирмами и ухудшению экологической обстановки в России. Например, как отмечалось в докладе Всемирного фонда дикой природы (WWF), "в Дальнереченске отгрузкой древесины занимается около 50 организаций различных форм собственности. 14 из них организованы на китайский капитал, зарегистрированы и управляются гражданами Китая. Половина из оставшихся принадлежит гражданам Китая через подставных лиц... По оценкам самих лесозаготовителей, как легальных, так и нелегальных, до 80% древесины на складах в Дальнереченске и Лесозаводске имеют незаконное происхождение" <1>. В этом же докладе приводятся и другие примеры незаконного лесопользования с участием иностранных лиц.
--------------------------------
<1> Цитируется по статье "Кодекс "лесных братьев" // Советская Россия. 2004. 24 апреля.
Статья 3. Отношения, регулируемые лесным законодательством
Комментарий к статье 3
ЛК не определяет лесные отношения. Исходя из того, что ЗК определял земельные отношения как отношения по использованию и охране земель (пункт 1 статьи 3), ВК - водные отношения как отношения по использованию и охране водных объектов (часть 2 статьи 2), а утративший силу ЛК-97 - лесные отношения как отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (часть первая статьи 5), можно прийти к выводу, что лесные отношения - это отношения по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов. Отсутствие определения в ЛК лесных отношений обусловило нечеткое определение им понятия леса (см. комментарий к статье 5 ЛК).
Комментируемая статья признает, что лесные участки могут быть в имущественном обороте в соответствии с ГК и ЗК. Следует отметить, что на стадии принятия ЛК Государственной Думой в первом чтении предусматривалось принятие ФЗ "Об обороте земель лесного фонда". В окончательной редакции нового ЛК принятие такого ФЗ не предусмотрено.
Под оборотом лесных участков и лесных насаждений (отделенных от лесных участков) следует понимать установленные законодательством правила перехода прав на них от одного лица к другому. Приоритет в регулировании оборота лесных участков и лесных насаждений перед ГК и ЗК имеют ЛК и другие ФЗ. Такой вывод следует не только из части 2 комментируемой статьи, но и из пункта 3 статьи 129 ГК, согласно которому "земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах". Регулирование оборота лесных участков и лесных насаждений ГК и ЗК (в части, не противоречащей ЛК и иным ФЗ) обусловлено признанием возможности их нахождения у различных собственников, в том числе частных (если лесной участок находится не на ЗЛФ), а также признанием неразрывного единства земли и произрастающей на ней растительности.
Статья 3 ЛК в отличие от статьи 5 ЛК-97 существенно сократила положения об отношениях, регулируемых лесным законодательством. Но это не означает закрытость ЛК и лесных отношений от иных ФЗ. Во-первых, иные ФЗ (например, ФЗ "Об охране окружающей среды"), как и ЛК, имеют прямое действие и применяются в соответствующей части в том числе и к лесным отношениям. Во-вторых, ссылки на многие ФЗ, влияющие на лесные отношения, содержатся в самом ЛК (ЗК, ВК, ФЗ о землеустройстве и др.).
Статья 4. Участники лесных отношений
Комментарий к статье 4
1. ВК (статья 7) устанавливает, что участниками водных отношений являются физические лица. Комментируемая статья ЛК устанавливает, что участниками лесных отношений являются граждане.
К физическим лицам относятся не только граждане определенного государства, но и иностранные граждане и лица без гражданства. Означает ли использование в статье 4 ЛК понятия "граждане" невозможность быть участниками лесных отношений для иностранных граждан и лиц без гражданства?
ЛК не содержит каких-либо особенностей участия в лесных отношениях иностранных граждан. Не установлены такие особенности и для иностранных юридических лиц.
Вместе с тем ЛК на лесные участки и их использование распространены положения земельного и гражданского законодательства. Лесные участки фактически рассматриваются ЛК как разновидность земельных участков.
Согласно статье 36 (часть 1) Конституции "граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю". Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 23 апреля 2004 года N 8-П установил, что данное положение не запрещает иметь в собственности земельные участки не только гражданам РФ, но и иностранным гражданам и юридическим лицам как объединениям иностранных граждан.
В связи с этим иностранные лица могут быть участниками лесных отношений - арендаторами лесных участков. Но они, как и граждане РФ, не могут получить в собственность лесные участки на ЗЛФ, поскольку все ЗЛФ находятся в федеральной собственности (статья 3 Вводного закона).
Таким образом, состав участников лесных отношений - традиционный и общий. Положения, аналогичные статье 4 ЛК, содержатся во многих ФЗ. Юридическая возможность участия в правоотношениях означает допустимость или обязанность совершения определенных действий либо воздержание от их совершения.
2. Физические лица могут быть участниками лесных отношений в зависимости от того, в какое именно лесное отношение они намереваются вступить. Независимо от возраста и документов каждый вправе, например, заготавливать пищевые лесные ресурсы (ягоды, грибы и др.) для собственных нужд (статья 35 ЛК). Но для лесопользования, требующего оформления письменным договором (например, договором купли-продажи лесных насаждений), необходимо достижение совершеннолетия, наличие паспорта и сохранение ("нелишение" судом) дееспособности.
Юридические лица, в том числе с иностранным капиталом, а также индивидуальные предприниматели (ПБОЮЛ) могут участвовать в лесных отношениях, если они зарегистрированы в соответствии с ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", ФЗ об отдельных организационно-правовых формах юридических лиц (ФЗ "Об акционерных обществах", ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" и др.) и своими учредительными документами. Представителями как юридических, так и физических лиц, в том числе по доверенности, могут быть любые физические лица.
3. Участие частного лица в лесных отношениях означает признание за ним возможности иметь права лесопользователя.
ЛК в окончательной редакции не содержит отдельных статей о правах и обязанностях лесопользователей (и даже самого термина "лесопользователь"). Но поскольку лесной участок признан разновидностью земельного участка (статья 7 ЛК), права лесопользователя определяются положениями ЗК о правах землепользователя.
В соответствии со статьей 41 ЗК лесопользователь вправе, в частности, возводить на предоставленном ему лесном (земельном) участке "жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием".
4. Участие ОГВ и ОМС в лесных отношениях от имени РФ, субъектов РФ или различных муниципальных образований - муниципальных районов, городских округов, городских и сельских ("не городских") населенных пунктов - существенно отличается от участия физических и юридических лиц. Если физические и юридические лица участвуют в лесных отношениях в основном как лесопользователи, то для ОГВ и ОМС, напротив, установлена недопустимость непосредственного участия в использовании лесов (пункт 10 статьи 1 ЛК), даже если лесные участки представлены на праве постоянного (бессрочного) пользования. Для участия в лесных отношениях ОГВ и ОМС должны образовывать специализированные организации.
Федеральные ОГВ участвуют в лесных отношениях путем принятия нормативных актов, регулирующих лесные отношения, "государственного управляющего" лесами посредством проведения лесоустройства, предоставления лесных участков в аренду и др., "арбитра" при рассмотрении споров, связанных с использованием и охраной лесов. Соответственно РФ участвует в лесных отношениях через различные законодательные, исполнительные и судебные органы и их должностных лиц.
Субъект РФ (его ОГВ) обладает аналогичными полномочиями на своей территории, но в пределах, установленных ЛК (прежде всего статьей 83), а также не участвуя в лесных отношениях через свои судебные органы (субъекты РФ не вправе создавать свои суды, за исключением конституционных (уставных) судов субъектов РФ). Леса есть на территории всех субъектов РФ.
Муниципальное образование участвует в лесных отношениях через свои ОМС в пределах, установленных статьями 37 Вводного закона и 84 ЛК (см. комментарии к ним), и при наличии на территории соответствующего муниципального образования леса.
Статья 5. Понятие леса
Комментарий к статье 5
ЛК, в отличие, например, от ВК, не содержит статьи, которая определяет основные используемые им понятия, что противоречит юридической природе кодекса и, несомненно, породит множество споров на практике, связанных с различным толкованием правоприменителями и судами таких, например, понятий, как "лесной участок", "лесное насаждение", и др.
Лес - основное понятие лесного законодательства. Однако в комментируемой статье, вопреки ее наименованию, понятие леса фактически не сформулировано. Она рассматривает лес либо как экологическую систему - и в этом случае лесные отношения предстают как отношения только по охране лесов, либо как природный ресурс (не природный объект) - в этом случае лесные отношения предстают как отношения только по использованию лесов.
Между тем лесные отношения - это отношения одновременно и по использованию, и по охране лесов (см. комментарий к статье 3 ЛК). Использование лесов без их охраны (воздержания от причинения лесу вреда) законодательством не допускается. Единственный случай, когда леса должны охраняться без использования (а не использоваться без охраны), установлен ЛК в отношении резервных лесов (см. комментарий к статье 109 Вводного закона).
В связи с этим представляется необходимым изменить редакцию статьи 5 ЛК и закрепить понятие леса, аналогичное содержавшемуся в преамбуле Основ лесного законодательства РФ (1993), согласно которой "лес - это совокупность земли, древесной, кустарниковой и травянистой растительности, животных, микроорганизмов и других компонентов окружающей природной среды, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии", либо в преамбуле ЛК-97: "Лес - совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение".
Следует отметить, что комментируемый ЛК регулирует только использование и охрану лесов, но не ДКР. В отличие от ЛК-97, в котором положения о ДКР содержались в общих положениях и были выделены в отдельную главу, новый ЛК о ДКР не упоминает. Поэтому положения ЛК распространяются только на ту ДКР, которая находится в лесах. На ДКР вне лесов новый ЛК распространяется частично, если это лесная ДКР - естественно выросшая либо искусственно посаженная (см. комментарий к статье 33 Вводного закона).
Для признания ДКР на земельном участке лесом необходимо либо изменение его разрешенного использования, либо отнесение к иной территориальной зоне, либо перевод в ЗЛФ.
Статья 6. Земли, на которых располагаются леса
Комментарий к статье 6
Статья 6 ЛК допускает наличие лесов на землях различных категорий. Все земли в России подразделены на семь категорий: сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности и иного специального назначения, особо охраняемых территорий и объектов, лесного фонда, водного фонда и запаса.
За исключением земель водного фонда, леса могут располагаться на любой категории земель. На землях водного фонда леса располагаться не могут, поскольку к землям водного фонда относятся только земли, которые покрыты поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, и заняты сооружениями, расположенными на водных объектах (пункт 1 статьи 102 ЗК). Водоохранные зоны (берега) водных объектов к землям водного фонда уже не относятся.
Комментируемая статья подчеркивает, что для определения правового режима использования леса решающее значение имеет категория земель, на которой он располагается. От отнесения (принадлежности по документам) занятой лесом земли к определенной категории земель зависит также установление ее собственника и органа, уполномоченного на принятие решения о ее переводе в другую категорию земель, юридическая возможность совершения с занятыми лесом земельными участками различных сделок и иных действий. Например, все ЗЛФ находятся только в федеральной собственности (статья 3 Вводного закона). Поэтому до перевода участка ЗЛФ в другую категорию земель в установленном порядке (см. комментарий к статье 38 Вводного закона) он не может быть приватизирован либо сменить собственника иным способом.
Согласно части 2 статьи 6 ЛК использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. Использование лесов, как и земель, может быть различных видов (для различных целей). Виды использования лесов указаны в статье 25 ЛК (см. комментарий к ней). Вместе с тем отнесение лесов к определенной категории земель, например сельскохозяйственного назначения, не означает, что такая земля с лесом может использоваться только для сельского хозяйства, поскольку статья 1 (пункт 4) ЛК в качестве одного из принципов лесного законодательства и регулирования лесных отношений закрепляет обеспечение многоцелевого использования лесов.