равных условий экономического развития территорий;
федеративной лояльности (приверженности федеративной идее, или лояльности Федерации);
кооперации деятельности РФ и ее субъектов при осуществлении полномочий в экономической сфере;
свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств и рабочей силы в стране;
равноправия хозяйствующих субъектов; и др.
Такая многогранность федерализма позволяет сделать вывод, что он основан на уважении тех основных принципов, которые гарантируют демократическую направленность государственной политики.
БК РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений, которые с большей долей уверенности можно отнести к принципам бюджетного федерализма:
распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Особо следует остановиться на принципе равенства во взаимоотношениях бюджетов субъектов РФ с федеральным бюджетом, который предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчисления в их бюджеты от федеральных налогов и сборов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Соглашения между Российской Федерацией и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и другие положения, установленные БК РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат.
Арсенал инструментов межбюджетных отношений включает
разграничение доходных источников, расходных обязательств и финансирования, а
также предоставление финансовой помощи. Важно заметить, что самым
"объемным" направлением межбюджетных отношений остается распределение
(расщепление) регулирующих доходов. "Широкое применение в России расщепления
налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы давало возможность
ограничить общий размер финансовой помощи регионам. Однако в целом недостатки
системы расщепления налоговых поступлений превосходили ее преимущества.
Расщепление налоговых поступлений включает элемент политического торга, что уже
само по себе предполагает его "мягкость". Действующее
законодательство, позволяющее федеральным властям ежегодно менять нормативы
расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, делает процесс
разделения доходов крайне политизированным и неэффективным", - отмечают
экономисты А. Лавров, Дж. Литвак, Д. Сазерленд.
Система межбюджетных отношений включает не только отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, но и внутри субъекта РФ - между региональными органами власти и органами местного самоуправления. Общие принципы организации межбюджетных взаимоотношений в субъектах РФ определены в Законе РФ от 15 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно Закону, межбюджетные отношения в субъектах РФ строятся на следующих принципах:
взаимной ответственности;
применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;
выравнивания доходов муниципальных образований;
максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;
компенсации местным бюджетам уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;
повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;
гласности межбюджетных отношений.
Кс. Грефф, профессор Сорбонны, пишет: "При многоуровневом федерализме те принципы, которые установлены в отношениях между федеральными и региональными уровнями власти, должны повторяться и в отношениях между региональными и местными уровнями, даже если это увеличит ответственность региональных властей. Противоположные действия могут привести к тому, что принцип субсидиарности, на котором держится и федерализм, потеряет свою опору, в результате чего сама система окажется недееспособной".
Сложившаяся в регионах система межбюджетных отношений не в полной мере соответствует принципам федерального устройства Российской Федерации и требованиям рыночной экономики. Ее основными недостатками являются:
нечеткость и нерациональность разграничения полномочий между региональными и местными уровнями власти;
несоответствие доходных источников возложенным на органы местного самоуправления расходам;
неэффективный механизм распределения финансовой помощи.
Конституция РФ (ст.71) относит вопросы регулирования к ведению Российской Федерации. Одновременно ст.8 БК РФ относит основные вопросы межбюджетных отношений регионального уровня, в том числе распределение доходов и расходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами, определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд местным бюджетам, к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, на федеральном уровне должны быть определены принципы бюджетного регулирования, включая вопросы межбюджетных отношений, а на уровне субъектов РФ - конкретные формы их реализации с учетом региональных условий.
Федеральные органы власти заинтересованы в том, чтобы общая стратегия развития бюджетной системы, разрабатываемая в центре, была поддержана субъектами РФ. В этих целях федеральные органы власти формируют для субъектов РФ свои рекомендации по формированию межбюджетных отношений регионального уровня. Эти рекомендации могут быть оформлены в виде типовых моделей построения межбюджетных отношений на региональном уровне, отвечающих государственной стратегии развития межбюджетных отношений. В 2000 г. в Министерстве финансов РФ были разработаны Временные методические рекомендации субъектам РФ по регулированию межбюджетных отношений. Эти рекомендации содержат подробный анализ современного состояния и нормативно-правовой базы межбюджетных отношений в субъектах РФ, принципы организации и основные подходы к регулированию данных отношений.
Итак, из положений первой главы можно сделать вывод о том, что межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, а также органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса, под бюджетным федерализмом понимают форму организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономической системе он является адекватной формой осуществления межбюджетных отношений. БК РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений, которые с большей долей уверенности можно отнести к принципам бюджетного федерализма:
распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным
бюджетом, местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
К этой группе стран отнесены Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия, где наблюдается высокая доля участия местных властей в финансировании социальных расходов. Доля расходов местных бюджетов составляет в среднем 67-70% в расходах консолидированных бюджетов, а в целом по странам ОЭСР эта величина едва достигает 40%. Через местные бюджеты этих стран финансируется примерно 75% государственных расходов на образование, 96% - на здравоохранение, 87% - на социальное обеспечение, 82% - на культуру и отдых, 67% - на городское хозяйство и 41% - на содействие экономическому развитию.
Среди перечисленных стран заслуживает особого внимания опыт Швеции. В 1995 г. здесь было принято решение о введении лимита государственных расходов: будучи раз установленным, он не подлежит правкам на инфляцию как минимум в течение трех лет. Система управления налогами построена таким образом, что государство осуществляет сбор налогов центрального и местных уровней, хотя последние принимают решение о своих налогах. Так, муниципалитеты определяют ставку налога на доходы физических лиц (он составляет порядка 76% доходов местных бюджетов), а также тарифы на определенные слуги (водоснабжение, энергоснабжение). Система выравнивания в Швеции построена по принципу самофинансирования и состоит из двух частей - выравнивания доходов (налогового потенциала) и выравнивания расходов (компенсация различий в структуре расходов). В первом случае местные власти (коммуны и ландстринги), обладающие налогоспособностью выше средней по стране, платят взносы в центральный фонд субсидирования, из которого коммунам с низкой налогоспособностью центральное правительство предоставляет субсидии. Во втором случае взносы платят муниципалитеты с благоприятной структурной характеристикой расходов, а получают субсидии коммуны с менее благоприятными характеристиками. В целом государственные субсидии составляют около 14% доходов коммун.
К этой группе стран по классификации ОЭСР также можно отнести Бельгию, Францию, Грецию, Италию, Нидерланды, Португалию, Испанию. Уровень доходов от местного налогообложения в бюджетах этих стран колеблется достаточно широко. В Италии и Нидерландах эти доходы составляют менее 10% всех ресурсов местных бюджетов; в Италии, где около 80% всех бюджетных ресурсов местные бюджеты получают за счет общегосударственных механизмов перераспределения, доходы от местных налогов не превышают 9%; в Нидерландах местные бюджеты формируются на 79% за счет государственных трансфертов, а доходы от местных налогов дают только 5,4% бюджетных доходов. Иное положение в таких странах, как Бельгия и Франция, где доходы от местных налогов составляют более 20% общей суммы доходов местных бюджетов. В Бельгии на долю государственных трансфертов приходится почти с доходов местных бюджетов, во Франции - немного больше 30%.
Государственные трансферты местным органам власти предоставляются в трех формах: через перераспределение налоговых поступлений (например, от экономически сильных местных коллектив в пользу слабых), дотации общего назначения (как правило, даются для покрытия дефицитов местных бюджетов, например, во Франции - дотации на функционирование) и специальные субсидии (предоставляются под строго определенные проекты и программы).
В последние десятилетия в большинстве стран, имеющих
унитарное устройство, интенсивно идет процесс децентрализации, большая
самостоятельность в бюджетных вопросах предоставляется местным органам власти.
Особенно показателен пример Франции, где рост государственных субсидий
сопровождается ростом собственных доходов местных бюджетов. Рост объемов
местных бюджетов во Франции в 1987-1990 годы был в 2 раза выше, чем рост
государственных доходов. Наиболее быстрыми темпами увеличивались доходы от
местных налогов и субсидии из государственного бюджета: поступления от местных
налогов с 2009 по 2010 г. Ежегодно возрастали в среднем на 4,23%, а субсидии -
на 4,43%, причем расходы центрального бюджета росли в пять раз медленнее - на
0,8% в год12.
В настоящее время система межбюджетных отношений в Российской Федерации находится в состоянии развития, идет поиск оптимальной модели бюджетного федерализма. В этой связи полезно изучить опыт организации межбюджетных отношений в зарубежных странах, особенно в тех, которые добились реальных успехов в региональном выравнивании.
В частности, Австралия, по конституции - федеративное государство со значительной автономией штатов. Суть бюджетного федерализма в этой стране состоит в четком разделении расходных полномочий между федеральным уровнем и штатами. Особенностью разграничения полномочий между уровнями власти в Австралии является то, что социальная защита населения находится исключительно в ведении федерального правительства. В других странах обеспечение социальных гарантий населению относится к компетенции в основном региональных и местных органов власти. Однако в Австралии действует единая система налогов, которая существенно ограничивает права штатов. В результате в федеральном бюджете аккумулируется около 80% всех налогов, что позволяет центральному правительству сохранять жесткий контроль над государственными расходами и проводить политику бюджетного выравнивания путем предоставления штатам субсидий. Для преодоления финансовых трудностей, вызванных, например, резким изменением мировых рыночных цен, штатам предоставляются специальные субсидии, которые носят временный характер.
В соединенных Штатах Америки в отличие от Австралии межбюджетные отношения строятся на основе четкого разграничения как расходных, так и доходных полномочий, поэтому формируются практически самостоятельные налоговые системы трех уровней власти и все бюджеты функционируют автономно. Взаимоотношения федеральной власти и штатов определяются конституцией, принятой в 1789 г. Взаимоотношение между штатами и местными органами власти обычно регулируются "правилом Дилона", но в отдельных случаях так называемым "правилом дома". По "правилу Дилона" местные органы власти пользуются такими полномочиями, которые предоставлены им правительствами штатов. По "правилу дома", штаты могут предоставлять местным органам власти более широкие права вплоть до бюджетной автономии. "Правилом дома" на практике пользуются редко.
Основными доходными источниками федерального бюджета США является налог на доходы физических лиц (48% всех доходов федерального бюджета), взносы на социальное страхование и в пенсионные фонды (38%), налог на доходы корпораций (9,6%) и акцизы (3,8%). Главными источниками доходов штатов служат фонды социального страхования и пенсионные фонды (25,4), налог с продаж (18,7%), налог на доходы физических лиц (17,9%), акцизы (9,%) и доходы от использования собственности (9,%). Основные источники местных бюджетов: налоги на имущество (37,4), доходы от использования собственности (21,6%), прочие доходы (19,4) и налог с продаж (5,6) 13.
Финансовая помощь из федерального бюджета нижестоящим уровням власти предоставляется в форме бюджетных грантов. Они подразделяются на целевые и узкоцелевые, которые преобладают. Узкоцелевые гранты предназначены в основном для финансирования расходов штатов на здравоохранение, социальную поддержку, образование, занятость и профессиональную подготовку. На федеральные бюджетные гранты приходится около 25% совокупных доходов штатов. Местные бюджеты в еще большей степени зависят от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (доля трансфертов в среднем составляет около 45%, в том числе доля трансфертов штатов - 36%, федерального правительства - 9%).
Подобный механизм организации межбюджетных отношений используется в Канаде. Список налогов, устанавливаемый бюджетами провинций, территорий и местными бюджетами, является открытым. Основа этого механизма - система трансфертов из специального фонда, сформированного на уровне федерального бюджета. Финансовая помощь в бюджеты провинций предоставляется на основе программно-целевого подхода по трем основным федеральным программам: здравоохранения и социальной помощи (в 1999 г. - 67,5% общего объема трансфертов); программа выравнивания, направленная на выравнивание уровня предоставляемых бюджетных услуг в менее обеспеченных провинциях (24,9%); программа территориального финансирования (в рамках этой программы 3,1% общего трансферта передается северным территориям, которые отличаются слабым развитием налоговой базы и высокими затратами на предоставление бюджетных услуг).
Такие страны, как Германия, Австрия и Швейцария, имеющие федеративное устройство, отнесены ко второй группе в силу специфики организации межбюджетных отношений. Особенность бюджетной системы Германии состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов - личном и корпоративном подоходном налоге, - а также НДС. В федеральном бюджете совместные налоги составляют около 75%, в бюджетах земель - в среднем 87%, местных бюджетах - 41%. При этом поступления от личного и корпоративного подоходного налога распределяются между федерацией и землями на основе предусмотренного федеральной конституцией равного долевого участия. Долевое участие местных властей в поступлениях от личного подоходного налога определяется не конституцией, а федеральным законом, одобренным бундесратом.