На региональном уровне эффективным средством горизонтального бюджетного выравнивания является личный подоходный налог. Общим подходом к выравниванию на уровне земель является аккумулирование части бюджетных доходов земель в фонд субсидирования местных бюджетов. Примерно 30% этих средств направляется в форме целевых и 70% - нецелевых фантов, использование которых не оговаривается. Нецелевые гранты в основном распределяются между муниципалитетами согласно формуле, учитывающей их налоговый потенциал и потребность в финансовых средствах.
Основной принцип межбюджетных отношений в Австрии состоит в том, что собственные расходы каждый уровень власти должен полностью покрывать собственными же доходами, т.е. распределение расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы влечет за собой соответствующее распределение налоговых доходов между ними. Практически все налоги разделяются на долевой основе. Пропорции деления налогов между федеральным бюджетом и бюджетами земель устанавливаются федеральным законом о бюджетном выравнивании сроком на пять лет. Параметры разделения налогов определяются в процессе переговоров земель с федерацией, которая может их изменить в одностороннем порядке. Основными налоговыми источниками бюджетов всех уровней являются налоги на доходы физических лиц, НДС, налог на доходы корпораций, налог на недвижимость, акцизы. Доля финансовой помощи из федерального бюджета в доходах земель невелика и носит исключительно целевой характер. Так, существует федеральная программа поддержки жилищного строительства, в соответствии с которой предоставляются жилищные субсидии. Сравнительные данные по распределению доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в рассмотренных выше федеративных государствах представлены в табл.1 (Приложение 1)
Данные таблицы позволяют сделать вывод, что для всех
рассмотренных государств с федеральным типом государственного устройства
характерны высокая степень централизации доходов на федеральном уровне и
большой объем перераспределяемых бюджетных средств, несмотря на то, что для
США, Канады, и Австралии характерна относительно большая самостоятельность
субнациональных властей. Такое положение объясняется высокой степенью
неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации. Так, например,
в Германии после объединения Западной и Восточной частей возросла степень
неравенства между землями, поэтому произошло перераспределение доходных
источников в пользу федерации (73% налоговых доходов взимаются на уровне
федерации), а объем финансовой помощи из федерального бюджета составил 20%
доходов земель. В США также высока доля средств федерального бюджета в
налоговых доходах, доля финансовой помощи в бюджетах штатов составляет порядка
25%. Для США и Австралии примечателен тот факт, что региональные и местные
бюджеты исполняются с профицитом (дефицит местных бюджетов в США законодательно
запрещен), а вся нагрузка по долговым обязательствам возложена на федеральный
бюджет.
Проведенный обзор бюджетных систем стран с федеративным и унитарным государственным устройством показывает, что особенность бюджетных систем федеративных государств состоит, прежде всего, в гораздо большей по сравнению с унитарными государствами самостоятельности органов власти регионального уровня в области установления налоговых ставок и введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов.
Хотя форма государственного устройства не является определяющей в распределении прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы, тем не менее, в странах с федеративным устройством расходные обязательства бюджетов субъектов федерации гораздо шире, чем у бюджетов аналогичного уровня в унитарных государствах, для унитарных государств характерно единообразие налогов, платежей и бюджетного процесса на всей территории страны, а в федеративных государствах указанные параметры могут отличаться друг от друга в разных субъектах федерации в зависимости от регионального законодательства. Бюджеты регионального уровня в унитарных государствах являются промежуточными звеньями по распределению ресурсов центрального правительства и аккумуляции тех ресурсов, осуществлять администрирование которых на данном уровне представляется наиболее эффективным. В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной согласно федеральному законодательству. В унитарных государствах, в противоположность федерациям, центральное правительство обычно несет ответственность по задолженности бюджетов нижестоящих уровней и, соответственно, устанавливает жесткие ограничения на объем и сроки заимствований. Для унитарных государств характерна высокая (более 50%) доля средств центрального бюджета в доходах бюджетов нижестоящего уровня.
Роль муниципальных бюджетов и их расходные обязательства примерно одинаковы в государствах с различным устройством. Практически во всех случаях органы власти муниципалитетов несут обязательства по финансированию расходных статей исключительно местного значения, в доходы этих бюджетов обычно зачисляются налоги на имущество и местные лицензионные и регистрационные сборы, и доходная база бюджетов нижнего уровня, как правило, сильно зависит от средств вышестоящих бюджетов.
Модели бюджетных отношений в разных странах имеют свои общенациональные и региональные особенности. Проведенный анализ показал, что практически во всех государствах, будь то унитарные или федеративные, в большей или меньшей степени реализуются принципы бюджетного федерализма. В ряде стран, имеющих унитарный тип государственного устройства, таких как Скандинавские страны, применяются более прогрессивные, чем в федеративных (например, В Канаде), механизмы взаимоотношений с местными органами власти, на которые возлагается большая часть социальных расходов.
Итак, из проведенного анализа следует сделать вывод:
применяемые во всех рассмотренных странах подходы к организации межбюджетных
отношений имеют ряд общих черт, поэтому можно говорить о действии общемировых
процессов и тенденций, направленных на унификацию форм, а в ряде случаев - и
методов межбюджетных взаимоотношений. Тем не менее ни одной стране пока не
удалось создать такие механизмы бюджетного выравнивания, которые позволили бы в
полной мере устранить горизонтальные бюджетные различия. Поэтому системы
межбюджетных отношений во всех странах постоянно совершенствуются. Анализ
позитивных моментов зарубежного опыта весьма полезен при проведении бюджетной
реформы в России.
В Бюджетном кодексе РФ установлено, что финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ может быть оказана в формах предоставления:
дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;
бюджетных кредитов;
бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.
Как можно видеть, термин "финансовая помощь" означает не только безвозмездные и безвозвратные перечисления, но также кредиты и ссуды как возвратные, а в отдельных случаях и возмездные (платные) виды финансовой помощи. Определение форм финансовой помощи приводится в БК РФ, при этом следует обратить внимание, что эти формы могут применяться в межбюджетных отношениях и в общем виде как форма расходов бюджетов:
дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов;
субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;
субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;
бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе;
бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.
Отдельно остановимся на термине "трансферт", который широко используется в экономической литературе, но не определен в БК РФ. Иногда трансфертом называют средства, направляемые из бюджета в адрес физических лиц, иногда - финансовую помощь, предоставляемую нижестоящим бюджетам. В российской бюджетной практике трансфертом именуют финансовую помощь, направляемую из Федерального фонда финансовой поддержи субъектов РФ, хотя, по мнению авторов, этот вид финансовой помощи следует называть нормативно-долевой дотацией. Зачастую при переводе иностранной литературы по вопросам межбюджетных отношений для обозначения финансовой помощи в широком смысле этого слова используется термин "субсидия", однако это не соответствует терминологии, установленной в БК РФ.
Ранее в бюджетной практике при исполнении бюджетов использовался такой метод бюджетного регулирования, как взаимные расчеты. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы власти принимали какие-либо решения (например, о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы или о снижении ставок налогов), которые не были учтены при формировании бюджетов на текущий год, то такие решения должны были подкрепляться передачей доходов или предоставлением бюджетных компенсаций для нижестоящих бюджетов.
В экономической теории неоднократно поднимался вопрос о противоречивом характере финансовой помощи в сфере межбюджетных отношений. В учебнике "Бюджетная система России" можно прочитать следующее: "Нужно отметить, что дотация, субвенции и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль". Однако далее отмечается, что не следует стремиться к полной замене этих форм помощи, так как они необходимы по ряду объективных причин: экономической отсталости, экологической обстановки, социальных особенностей и т.д.
Вместе с тем финансовая помощь имеет и целый ряд преимуществ:
обеспечивает финансирование передаваемых полномочий;
используется в качестве механизма выравнивания;
гарантирует исполнение минимальных стандартов и нормативов, установленных федеральным уровнем.
Наконец, в случаях, когда возникают проблемы с налоговым администрированием (сбором налогов), возможно создание более справедливой системы распределения налоговых источников через общий фонд. Данная система, кроме того, обеспечивает эффективный контроль со стороны центра. Не только российский, но и зарубежный опыт свидетельствует о том, что финансовая помощь - это необходимый инструмент межбюджетных отношений, однако ее конкретные формы определяются как общим состоянием бюджетной системы, так и задачами, решаемыми на данном этапе развития.
Классифицируя финансовую помощь, можно выделить общую (дотация) и целевую (адресную) финансовую помощь (субвенция и субсидия), при этом каждая из них имеет свои преимущества и недостатки, а также свои условия предоставления. Так, субвенции и субсидии подлежат возврату в соответствующий бюджет в случаях их нецелевого использования, а также неиспользования в установленные сроки.
Условия предоставления финансовой помощи появились в бюджетной практике РФ до вступления в силу БК РФ. Так, летом 2009 г. Между Правительством РФ и органами исполнительной власти регионов были подписаны соглашения об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета. Основные их требования - приоритетная выплата заработной платы, повышение доли "живых" денег в доходах бюджетов, реструктуризация бюджетных обязательств, сокращение перекрестного субсидирования и др. Однако большинство регионов восприняло соглашение как формальные требования, и перелома к лучшему не произошло.
БК РФ вводит новое условие получения финансовой помощи для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности - на основе подписания-соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство РФ. На практике данная норма уже получила реализацию, так, в ст.40 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" установлено, что в 2001 г. Продолжается перевод высокодотационных субъектов РФ на кассовое обслуживание исполнения их бюджетов орган: ми Федерального казначейства.
Кроме подписания соглашений об обслуживании через федеральное казначейство бюджет субъекта РФ - получателя финансовой помощи - может быть подвержен проверке со стороны уполномоченного органу государственной власти РФ, а если объем финансовой помощи превышает 50% расходов его консолидированного бюджета, то проверка проводится в обязательном порядке.
В случае получения финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъект РФ не имеет права:
ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);
предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ;
предоставлять государственные гарантии субъекта РФ в размере, превышающем 5% расходов бюджета этого субъекта РФ.
Подобные ограничения распространяются и на муниципальные образования - получателей финансовой помощи из бюджета субъекта РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.
Следующее правило, которое определено БК РФ, можно назвать принципом приоритетности обеспечения минимальных государственных социальных стандартов. Данный принцип имеет прямое отношение к формированию расходов бюджетов, но одновременно касается и. межбюджетных отношений, так как даже общая финансовая помощь (дотация) оказывается по определенным направлениям. Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов МГСС при безусловном исполнении долговых обязательств. Пока не обеспечено финансирование МГСС на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением МГСС, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств.
Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих МГСС. Государственные социальные стандарты (с учетом возможностей консолидированного бюджета РФ, как отмечено в БК РФ) устанавливаются федеральным законом. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ. Однако несмотря на требования БК РФ, в 2012-2013 гг. не были разработаны и не применялись государственные стандарты. В таких условиях эффективность финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, снижается, а контроль за использованием бюджетных средств ослабевает. В таблице 2 (см приложение) представлены нормативные аспекты регулирования финансовой помощи.